Améliorer la gestion des risques d’inondation : une proposition pour la Louisiane

Que faire ? Une femme se tient sous l’auvent d’une maison inondée à Sorrento, en Louisiane, le 17 août 2016. ©Joe Raedle/Getty Images/AFP

La gestion des inondations en zone côtière devient un défi majeur de notre époque, notamment à cause du changement climatique. Alors que les inondations se transforment en un problème structurel pour de nombreuses communautés littorales, il est urgent d’accroître la résilience aux inondations dans les zones vulnérables. Cette étude, préparée dans le cadre de l’initiative NAEC (Nouvelles approches face aux défis économiques) de l’OCDE, ouvre des pistes de réflexion.

En 2016, l’État de Louisiane a connu l’une des pires inondations de l’histoire des États-Unis, entraînant des pertes financières de plus de 8 milliards US$, principalement dues à des perturbations de l’activité économique et à des dégâts matériels. Cette inondation était la dernière en date parmi toutes celles qui ont frappé cet État. En 2012, par exemple, l’ouragan Isaac, qui n’était pas la plus violente des tempêtes, a pourtant fait de nombreuses victimes et causé des dommages estimés à plus de 3 milliards US$.

À la différence de nombreuses autres inondations, celle de 2016 n’a pas été provoquée par un ouragan, mais par la collision entre une masse d’air exceptionnellement chaude et un système dépressionnaire à déplacement lent. De nouvelles inondations se sont produites en 2018, et il n’y a aucune raison de penser que la Louisiane ne connaîtra pas d’autres inondations mortelles dues à des ouragans et à des cyclones à l’avenir. En outre, le coût des dommages devrait croître ; selon une étude de 2016 du cabinet RAND, il pourrait être multiplié par dix au cours des 50 prochaines années.

Comme on pouvait s’y attendre, les autorités de Louisiane ont pris le problème à bras le corps, avec par exemple l’élaboration des schémas directeurs d’aménagement du littoral de 2012 et de 2017 (Rapport RAND 2016, voir les références). Toutefois, la plupart des efforts de prévention et d’atténuation des risques d’inondation se sont situés à un niveau technique et structurel, comme le fait de surélever les logements au dessus du niveau des eaux. Même si ces solutions apportent sans doute une amélioration à court terme, leur résilience à long terme est sujette à caution. En effet, elles omettent d’intégrer les dimensions sociales et politiques des inondations, sans lesquelles les solutions techniques n’ont qu’une portée limitée. Notre rapport d’analyse intitulé Une approche à trois volets de la résilience aux inondations, que nous avons produit pour l’OCDE dans le cadre de l’initiative Nouvelles approches face aux défis économiques (NAEC), propose une démarche plus efficace et mieux intégrée.

Le volet technique de la gestion des inondations reste naturellement déterminant pour la résilience aux inondations, et les approches ont beaucoup évolué au cours des dernières décennies, en cherchant davantage à mettre la nature à profit. Le passage de mesures matérielles à des mesures immatérielles constitue une évolution importante intervenue dans la lutte contre les inondations. Les mesures matérielles englobent les approches traditionnelles telles que la construction de digues de protection et l’augmentation des capacités des pompes submersibles, tandis que les mesures immatérielles cherchent à exploiter la capacité de la nature à atténuer les conséquences des inondations. Le sol et la végétation présents dans les zones humides, les dunes et les marais, par exemple, peuvent réduire l’impact des vagues, et stocker de grandes quantités d’eau, se transformant en bassins de rétention naturels.

Les stratégies de préservation de ces environnements naturels le long des rivières et des côtes peuvent non seulement aider les villes à réduire leur exposition aux inondations, mais aussi contribuer à protéger ces écosystèmes vulnérables, qui après tout sous tendent la biodiversité dont nos existences dépendent. La protection de ces zones implique de les préserver, mais aussi d’agir pour planter des arbres de mangrove, qui luttent efficacement contre la dégradation des côtes, ainsi que l’ont montré de nombreux projets pilotes axés sur des mesures immatérielles, comme ceux menés à Cuba, au Bangladesh et ailleurs aux États-Unis.

À la suite des ouragans Isaac, Katrina, Rita et autres, la Louisiane a reconnu l’importance de protéger ses zones humides côtières et agit en vue de les restaurer et de les préserver. Ces efforts auront d’autres retombées positives, avec le développement de l’écotourisme et l’amélioration de la qualité de l’air, par exemple. Mais pour parvenir à une véritable résilience à long terme, il faut suivre une démarche davantage pluridisciplinaire, assortie d’autres initiatives de vaste portée, notamment dans la sphère sociale.

De fait, la vulnérabilité en cas d’inondation peut être associée à des inégalités socioéconomiques ancrées dans des facteurs de genre, de classe sociale, d’appartenance ethnique, d’âge et d’autres structures de pouvoir. Or, nous estimons que ces dimensions sociales ne sont pas suffisamment prises en compte dans les études actuelles sur la gestion des risques d’inondation. Les femmes, les personnes de couleur et d’autres groupes potentiellement vulnérables sont davantage victimes de pauvreté et pâtissent d’un moindre accès à l’éducation que d’autres, ce qui limite leur capacité à influer sur les politiques de gestion des risques d’inondation qui les affectent de façon disproportionnée.

Dans le cas de la Louisiane, par exemple, le rapport de la RAND Corporation indique que des fonds ont été débloqués dans le cadre d’un appel d’offres sur la résilience face aux catastrophes naturelles visant à améliorer la résilience des communautés, mais sans mettre l’accent sur les franges les plus vulnérables de la société.

L’éducation est un domaine prioritaire sur lequel les acteurs publics devraient axer leurs efforts pour améliorer la résilience. En impliquant activement les citoyens et en renforçant la sensibilisation aux enjeux environnementaux, notamment auprès des groupes vulnérables, un éventail plus large d’acteurs pourra donner son avis et participer à l’élaboration des politiques, permettant d’appréhender de façon plus complète les risques d’inondation et les moyens de les atténuer. C’est ce qu’a montré l’expérience de la ville de Nijmegen aux Pays-Bas, où l’association de la communauté locale au processus de prise de décision a abouti à la création d’un espace public « vert », qui offre des infrastructures de loisirs qui font office de barrière naturelle aux inondations. L’État de Louisiane devrait s’inspirer de ces exemples.

S’agissant d’un autre aspect de la stratégie pluridisciplinaire, la réaction de la Louisiane souffrait de l’absence d’une approche politique rigoureuse des catastrophes naturelles. Une approche politique désigne l’implication de nombreuses parties prenantes. Les catastrophes naturelles ne connaissent ni les frontières politiques, ni les limites de compétences, et touchent toutes les classes sociales. Seule une approche multipartites associant les différents niveaux de gouvernement, ainsi que le grand public, les entreprises et les organismes non gouvernementaux de gestion des inondations peut garantir la collaboration intersectorielle que requiert une résilience effective aux inondations. De fait, notre étude montre qu’une large implication des parties prenantes faisant intervenir le secteur public, le secteur privé et l’État, comme dans le cas de Nijmegen, aboutit effectivement à des solutions plus résilientes, mais cela suppose des contributions au niveau local pour parvenir à des solutions efficaces et pertinentes.

En résumé, l’implication des parties prenantes n’est pas un obstacle, mais un élément de la solution. En Louisiane, le rapport RAND estime que la norme fédérale de gestion des risques d’inondation est un bon point de départ, car elle permet de partager les meilleures données et méthodes disponibles au niveau fédéral. Néanmoins, cette norme passe elle aussi sous silence l'objectif plus vaste qui consiste à promouvoir une implication plus étroite des parties prenantes pour créer une résilience à long terme aux inondations.

Une rue inondée après le passage de l’ouragan Isaac à Mandeville, Louisiane, le 30 août 2012. ©REUTERS/Jonathan Bachman

Des mesures techniques ont été mises au point et de nouvelles mesures tenant compte de l'environnement seront nécessaires pour améliorer la protection contre les inondations dangereuses. Mais un engagement actif de l'État auprès des populations locales, y compris des groupes vulnérables, est essentiel, de même qu'une collaboration plus poussée avec les acteurs privés. Lorsqu'il s'agit de bâtir une résilience à long terme, en matière d'inondation comme dans tant d'autres domaines, les dimensions technique, sociale et environnementale sont intrinsèquement liées à l'élaboration de bonnes politiques.

L’équipe de consultants « The Rising Solutions » se composait des étudiants suivants : Alba Medina Bermejo, Isidoro Campioni-Noack, Océane Girault, Jan-Dorus Sleutels, Cathy de Jongh, Giedrius Astafjevas, Lea Müller, Rosa Ann Seidler, Oliver Mount, Lila Kasi, Moriah Warner, Nadine de Reuver, Jorieke Besselink, Sondra Samanez Pacheco et Noah Soekhai.

Note : Cette étude faisait partie du cours pour consultants Practising International Studies (PRINS). Elle est l’aboutissement d’une collaboration instaurée entre le centre d’études internationales de l’Université de Leyde et l’équipe chargée de l’initiative NAEC de l’OCDE. Ce travail a été sélectionné parmi cinq autres études concurrentes pour sa rigueur scientifique et ses possibilités d’application pratique. Notre équipe adresse ses remerciements à Rien Rouw qui a présenté notre dossier, à Patrick Love (Conseiller auprès du Cabinet du Secrétaire général de l’OCDE) et William Hynes (Directeur par intérim de l’unité Nouvelles approches face aux défis économiques) qui nous ont donné la possibilité de travailler sur ce projet, et à Kathleen Dominique (chef du projet Table ronde sur le financement de l’eau) pour l’exposé passionnant qu’elle a fait. Nous avons été très heureux d’approfondir ce sujet et de participer à l’enrichissement des connaissances sur la question intéressante, complexe et à multiples facettes de la gestion des risques d’inondation. En outre, Sarita Koendjbiharie et María Gabriela Palacio Ludeña ont apporté un concours précieux au processus de production du rapport et à la gestion du projet. Nous les en remercions sincèrement.

Références et ressources supplémentaires

Rendez-vous sur www.oecd.org/naec pour plus de précisions sur l’initiative Nouvelles approches face aux défis économiques

Groves, David G., Kenneth Kuhn, Jordan R. Fischbach, David R. Johnson et James Syme (2016), Analysis to Support Louisiana's Flood Risk and Resilience Program and Application to the National Disaster Resilience Competition, RAND Corporation, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR1449.html.

Love, Patrick (2018), « Q&A with OECD: What makes PRINS so valuable for your organisation? », Leiden University News,https://www.universiteitleiden.nl/en/internationalstudies/news/newsletter/qa-with-oecd-what-makes-prins-so-valuable-for-your-organisation

Terrell, Dek (2016), The Economic Impact of the August 2016: Floods on the State of Louisiana, Louisiana Economic Development, http://gov.louisiana.gov/assets/docs/RestoreLA/SupportingDocs/Meeting-9-28-16/2016-August-Flood-Economic-Impact-Report_09-01-16.pdf

Wiering, Mark et Madelinde Winnubst (2017), « The Conception of Public Interest in Dutch Flood Risk Management: Untouchable or Transforming? », Environmental Science and Policy, n° 73: 12-19.

Voir « What caused the historic August 2016 flood, and what are the odds it could happen again? » à l’adresse www.theadvocate.com/louisiana_flood_2016/article_3b7578fc-77b0-11e7-9aab-f7c07d05efcb.html




Données économiques

PIB +0.6% T1 2019
Échanges exp +0.4% ; imp -1.2% T1 2019
Inflation annuelle 2.3% mar 2019
Chômage 5.3% mar 2019
Mise à jour: 28 mai 2019

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