Entreprises publiques, investissement international et sécurité nationale : la voie à suivre

©David Rooney

Durant la majeure partie de la seconde moitié du siècle dernier, les pays du monde entier ont progressivement ouvert leurs frontières aux investissements étrangers. Cette tendance a été bénéfique, elle a contribué à la croissance et au développement, à la création d’emplois et à une amélioration du bien-être. Aujourd’hui, comme le montrent nos données, les restrictions réglementaires traditionnelles à l’investissement en provenance de l’étranger dans les pays de l’OCDE sont très limitées, qu’elles prennent la forme d’un plafonnement des participations étrangères ou d’autres conditions discriminatoires. Et si de nombreuses économies émergentes restent, d’une manière générale, moins ouvertes, elles ont pris des mesures en vue d’assouplir leurs régimes juridiques en matière d’investissement direct étranger. La veille permanente assurée par l’OCDE montre que ces efforts de libéralisation se sont poursuivis après la crise financière de 2008.

Depuis les années 2000, cependant, une nouvelle tendance inverse émerge : les projets d’investissements étrangers, tout particulièrement ceux émanant d’entreprises publiques, font l’objet d’un filtrage et d’une évaluation, l’objectif étant de limiter les risques dans le domaine de la sécurité nationale. Ainsi, une étude récente montre que les États sont de plus en plus nombreux à mettre en œuvre ou à renforcer des procédures de filtrage des projets d’investissements étrangers, afin d’identifier et de contenir les menaces perçues comme telles. Un tiers des 59 économies avancées et émergentes qui prennent part à notre dialogue sur les politiques en matière d’investissement ont adopté des dispositifs de ce type. Plusieurs États soumettent désormais les projets d’investissements impliquant des entreprises publiques à un examen plus approfondi, et les interdisent parfois. Certains pays ont instauré des règles spécifiques concernant l’évaluation et l’acceptation d’investissements réalisés par des entreprises publiques ou envisagent de définir de nouvelles politiques en la matière.

Les Principes de Santiago pourraient, à cet égard, indiquer une voie à suivre. En 2008, plusieurs fonds souverains de pays non-membres de l’OCDE avaient envisagé des projets d’investissement d’envergure dans plusieurs grands pays de l’OCDE, suscitant ainsi des inquiétudes très largement relayées dans les médias. Les fonds souverains concernés et les États détenteurs de ces fonds avaient alors adopté un code de bonne conduite, les « Principes de Santiago ». Ceux-ci étaient motivés par la volonté de s’assurer que les pays ne se serviraient pas d’arguments relevant de la sécurité nationale pour masquer des visées protectionnistes à l’encontre des fonds souverains étrangers. Une décennie plus tard, la montée en puissance des entreprises publiques dans l’investissement mondial et les préoccupations de sécurité nationale exprimées par les pays d’accueil pourraient motiver la conclusion d’accords similaires à l’égard des investissements réalisés par des entreprises publiques étrangères.

Les investissements internationaux des entreprises publiques représentent une source croissante de préoccupation

Compte tenu de l’intensification de l’activité des entreprises publiques sur le marché mondial, notamment en qualité d’investisseurs internationaux, il est d’autant plus important de concilier le souci de garantir la bonne gouvernance de ces entreprises et celui de maintenir des règles du jeu équitables. Parce qu’elles portent l’intérêt public ainsi que des intérêts commerciaux, les entreprises publiques peuvent privilégier des acquisitions stratégiques, dans le domaine des technologies de pointe par exemple, réalisées à des conditions non commerciales. Il est donc logique que la montée en puissance des entreprises d’État ravive l’intérêt pour les politiques d’investissement en lien avec la sécurité nationale.

L’Australie, par exemple, passe au crible la totalité des investissements des entreprises publiques, alors que les investissements privés ne sont examinés que s’ils excèdent un certain seuil. Au Canada, pour l’application du « critère de l’avantage net », les seuils de déclenchement diffèrent selon que l’investisseur est public ou privé. Les États-Unis ont instauré des règles spécifiques concernant les entreprises publiques dans le cadre du mécanisme d’examen des questions de sécurité nationale aux États-Unis (CFIUS), qui impose une évaluation de tous les investissements publics étrangers dans des entreprises américaines. L’Allemagne vient de renforcer son dispositif d’évaluation. La France, l’Allemagne et l’Italie appellent de leurs vœux la mise en place de politiques sur le sujet à l’échelle de l’Union européenne. Le renforcement des procédures de filtrage des investissements directs étrangers (IDE) pour des raisons de sécurité nationale est aussi à l’étude aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et aux États-Unis.

Plusieurs accords internationaux récents sur l’investissement confirment la prise de conscience accrue des enjeux liés aux investissements des entreprises publiques. Par exemple, le Partenariat transpacifique (PTP) consacre un chapitre entier aux investissements des entreprises publiques, alors que dans les accords plus anciens, celles-ci bénéficiaient d’un statut largement similaire à celui des investisseurs privés.

Les pouvoirs publics ont toujours veillé à se ménager une marge de manœuvre pour préserver leurs impératifs de sécurité nationale. Les codes de libération de l’OCDE, par exemple, à l’instar de nombreux traités sur l’investissement, prévoient des exceptions liées à des considérations de sécurité nationale. Ces exceptions relèvent habituellement de l’appréciation de chaque signataire, et l’expression « sécurité nationale » a une acception intentionnellement large.

En raison du caractère discrétionnaire de l’invocation de la sécurité nationale pour justifier des restrictions aux investissements étrangers, les Lignes directrices sur les politiques d’investissement des pays d’accueil relatives à la sécurité nationale ont été publiées en tant que Recommandation de l’OCDE en 2009. Elles prévoient un ensemble de recommandations spécifiques s’inspirant des principes de non-discrimination, de transparence et de prévisibilité, de proportionnalité de la réglementation et de responsabilité des autorités chargées de sa mise en œuvre, et comprennent des dispositifs efficaces pour assurer que ces dernières ne puissent être confrontées à aucune forme de contrainte ou de conflit d’intérêts.

De l’avantage des règles internationalement reconnues concernant les entreprises publiques

Si les préoccupations suscitées par les investissements réalisés par des entreprises publiques sont légitimes − nombre de ces entreprises sont en effet moins transparentes que leurs homologues privées − le fait d’imposer des restrictions pures et simples, ou non assorties de conditions, aux investissements des entreprises publiques n’est bénéfique ni pour les pays d’accueil, ni pour les pays d’origine. Cela reviendrait en effet à se priver des possibilités d’investissements internationaux mutuellement avantageux.

Appliquer les engagements pris à l’échelle internationale aux entreprises publiques et aux États qui en sont propriétaires contribuerait à rassurer les instances de réglementation des pays d’accueil en garantissant une plus grande transparence, en prévenant les distorsions éventuellement induites par l’actionnariat public et en assurant l’observation, par les propriétaires d’entreprises publiques aussi, de normes élevées en matière de gouvernance, de communication d’informations et de responsabilité. En retour, on pourrait attendre des instances de réglementation qu’elles appliquent aux entreprises publiques les mêmes conditions qu’aux sociétés privées porteuses de projets d’investissement.

Il est possible d’envisager pour les investissements des entreprises publiques un résultat comparable à celui obtenu pour ceux des fonds souverains. Après tout, des recommandations sur les bonnes pratiques en matière de gouvernance, de communication d’informations et de transparence des entreprises publiques ont déjà été adoptées dans le cadre des Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques. Celles-ci comportent des dispositions spécifiques prévoyant que le cadre juridique et réglementaire régissant les entreprises publiques, ainsi que les pratiques de ces dernières, doivent garantir l’équité des règles du jeu et une concurrence loyale sur le marché lorsque ces entreprises exercent des activités économiques. Transposées dans un contexte international, et sous réserve qu’elles soient pleinement mises en œuvre, ces dispositions permettraient d’apaiser les inquiétudes des autorités de contrôle des investissements. Le dernier élément nécessaire pour reproduire l'« accord de Santiago » consisterait à obtenir des entreprises publiques qu’elles s’engagent à respecter ces normes.

Un tel engagement contribuerait à convaincre les pays d’accueil de conserver des économies ouvertes et de respecter à la fois la lettre et l’esprit des recommandations de l’OCDE concernant la sécurité nationale.

L’OCDE est prête à contribuer à l’élaboration, d’un accord fondée sur la confiance et mutuellement avantageux pour les entreprises publiques, afin de permettre aux sociétés des pays d’accueil comme des pays d’origine de récolter les fruits des investissements internationaux, tout en apportant une réponse aux préoccupations majeures sur le plan de la sécurité nationale qui entravent aujourd’hui certains projets d’investissement émanant d’entreprises publiques.

Références et liens

International Forum of Sovereign Wealth Funds (2008), Sovereign Wealth Funds. Generally Accepted Principles and Practices (« Principes de Santiago »), www.ifswf.org/santiago-principles-landing/santiago-principles.

OCDE (2016), State-Owned Enterprises as Global Competitors : A Challenge or an Opportunity ?, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264262096-en

Voir Codes de l’OCDE sur la libération des mouvements de capitaux et des opérations invisibles courantes, 2012-2017 sur www.oecd.org/investment/investment-policy/codes.htm.

©L'Observateur de l'OCDE n°311 T3 2017




Données économiques

PIB +0.5% T3 2018
Échanges exp +2.7% ; imp +3.0% T4 2017
Inflation annuelle 2,9% sept 2018
Chômage 5.2% sept 2018
Mise à jour: 22 nov 2018

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