L’OCDE : nouvel élan ou toujours le même club ?

©David Rooney

Le paysage politique de la gouvernance mondiale change radicalement. C’est une source de difficultés considérables pour les dirigeants et des organisations comme l’OCDE.

Le monde change en profondeur, de même que l’architecture de la gouvernance mondiale. Les inégalités grandissantes, une crise persistante, les ruptures numériques, et divers problèmes géopolitiques internationaux, pour ne citer que quelques exemples, ont remis en question non seulement la mondialisation mais aussi la confiance accordée aux organisations internationales et à la fiabilité de leurs recommandations traditionnelles en matière d’action publique. Heureusement, ces organisations entendent. Ainsi, à en juger par un récent article de trois de ses chercheurs de premier plan (« Le néolibéralisme est-il surfait ? », voir références), même le puissant, quoique très décrié, FMI semble effectuer un changement de discours historique en jetant le doute sur ce qui est généralement considéré comme sa doctrine fondamentale de néolibéralisme économique.

Ce n’est pas un cas isolé. Un autre organisme associé de longue date au même « fondamentalisme de marché », l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), établie à Paris, a également changé. Fondée en 1961 pour remplacer une entité européenne qui supervisait la mise en œuvre du plan Marshall, l’OCDE est parfois considérée comme un producteur de données et de recommandations fondées sur des données probantes, destinées à ses pays membres et partenaires du monde entier. Mais c’est également une plateforme permettant aux dirigeants de se réunir pour échanger sur les meilleures pratiques et définir des normes communes à appliquer. Son histoire, son évolution récente et l’état actuel de l’économie mondiale exigent une analyse des raisons exactes pour lesquelles nous devons prêter attention à l’OCDE.

Le changement de profil de l’OCDE intervient à un moment critique pour sa légitimité. Alors que les économies émergentes influent de plus en plus sur la situation mondiale, l’Organisation est encore souvent considérée comme un groupe de pays développés nantis (l’hebdomadaire londonien The Economist la qualifie fréquemment de « club de pays riches pour l’essentiel »). Néanmoins, ces dix dernières années, l’Organisation a changé de cap et s’efforce de se débarrasser de cette image assez hautaine. Sa composition a évolué avec l’entrée de pays tels que le Chili, l’Estonie et Israël. La Colombie, le Costa Rica et la Lituanie sont en voie d’adhésion, après celle de la Lettonie en 2016. En juin, l’Argentine a exprimé le vœu de devenir membre de l’OCDE – ce que beaucoup considèrent comme un grand changement pour les deux parties.

Au-delà de ses membres, l’Organisation s’est employée à nouer des partenariats avec des acteurs mondiaux essentiels parmi les pays en développement, notamment le Brésil, la Chine, l’Inde, l’Indonésie et l’Afrique du Sud. L’OCDE contribue activement à des forums internationaux tels que le G20, où elle apporte des analyses et élargit la portée de ses normes. Ses travaux en Asie du Sud-Est sont devenus une priorité, et la coopération a été renforcée avec l’Europe du Sud-Est, l’Asie centrale, la région Moyen-Orient et Afrique du Nord (MENA) et l’Afrique subsaharienne. En 2016, un Programme régional pour l’Amérique latine et les Caraïbes a été lancé. D’autres pays (le Kazakhstan, le Maroc, le Pérou) bénéficient de programmes de coopération spécifiques. Il est vrai que l’OCDE a toujours rassemblé les pays donneurs d’aide – ses membres représentent 90 % de l’aide publique au développement bilatérale – et orienté la réflexion sur la coopération pour le développement via son Centre de développement et le Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest. Néanmoins, cette récente réorientation mondiale donne à l’Organisation un nouvel élan. Elle confirme non seulement le « pouvoir de mobilisation » de l’OCDE, qui réunit des experts, des dirigeants et des parties prenantes du monde entier pour élaborer des normes et des instruments d’action communs, mais devrait en outre indéniablement renforcer sa légitimité dans notre monde en mutation rapide. Pas étonnant que ce nouveau rayonnement mondial soit approuvé par les pays de l’OCDE, comme l’a montré la Réunion du Conseil au niveau des ministres de 2016 (voir le résumé de la Présidence, paragraphes 36-37).

L'humain avant tout

Ce nouveau départ transparaît aussi dans le programme de travail de l’OCDE, qui a également organisé une transition remarquable sur le fond. Elle a réussi à intégrer dans ses priorités de nouvelles questions urgentes comme le changement climatique, et s’est attaquée à divers problèmes nouveaux de portée mondiale, notamment en luttant contre la fraude fiscale via son projet sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) et en intensifiant ses travaux sur les migrations et la corruption. Rompant avec l’orthodoxie, elle met désormais en avant la croissance économique comme un moyen et non plus une fin, et elle a devancé le FMI en plaçant « le bien-être des individus au cœur de [ses analyses] ». De fait, la montée des inégalités préoccupe l’OCDE depuis plusieurs années déjà. La nécessité d’améliorer les données économiques et sociales en allant « au-delà du PIB » est devenue davantage qu’un cri de ralliement, ainsi qu’en témoigne le lancement en 2011 de son Indicateur du vivre mieux, première tentative d’une grande organisation pour compléter l’ancien modèle de croissance à l’aide d’un nouvel indicateur multidimensionnel du niveau de vie et du bien-être.

À première vue, cette réorientation des travaux de l’OCDE vers la dimension humaine est tout à fait justifiée compte tenu des problèmes actuels complexes et des nouvelles exigences du public, mais elle soulève d’autres problèmes institutionnels délicats. Pour commencer, l’OCDE est une organisation conduite par ses membres, et il est peut-être inévitable que ses 35 pays, qui déterminent ensemble les priorités et le programme de ses 250 comités techniques et organes de travail, ne soient pas toujours d’accord sur les priorités ou les efforts déployés par le Secrétaire général de l’OCDE, Angel Gurría, qui exerce maintenant son troisième mandat, pour que l’Organisation reste un fer de lance. Certains craignent qu’un élargissement de l’éventail et de la portée de ses travaux n’accentue la rivalité et la concurrence pour les ressources avec d’autres organisations internationales dont les pays de l’OCDE sont aussi membres, comme le FMI et la Banque mondiale.

Valeur ajoutée

Au regard de ces préoccupations, trois grandes raisons tendent à être avancées pour justifier le rôle de premier plan joué par l’OCDE dans l’architecture internationale.

Premièrement, même si d’autres organisations internationales travaillent effectivement sur des questions similaires, telles que l’analyse économique et la corruption, l’OCDE dispose de différents outils appréciables et sans équivalent. À titre d’excellent exemple, citons ses examens par les pairs, dans le cadre desquels les dirigeants d’un pays membre soumettent les performances de leur pays à l’examen sans concession d’experts d’autres pays membres, cette pression des pairs étant destinée à encourager le progrès. L’OCDE peut même, dans une certaine mesure, « montrer du doigt » un pays si celui-ci tarde à mettre en œuvre des normes essentielles auxquelles il a adhéré, comme cela s’est par exemple passé avec la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption.

Deuxièmement, même si les travaux de grandes organisations peuvent se chevaucher, ils ne produisent pas nécessairement les mêmes résultats et, partant, ceux-ci peuvent être utilisés aux fins de validation.

Troisièmement, à la différence d’autres organisations comptant beaucoup plus de membres, l’OCDE est en mesure de réaliser des analyses plus ciblées. Elle peut donc servir, dans l’idéal, de laboratoire où des solutions à des problèmes communs sont testées entre pays ayant les mêmes valeurs, avant d’être partagées avec d’autres en dehors du club. Et, dans la mesure où l’OCDE n’attribue aucun financement, ses analyses ne sont assorties d’aucune condition.

Nouvelle voie

Malgré tout, on ne saurait faire l’impasse sur les critiques visant l’OCDE. Ainsi, une leçon fondamentale des analyses fondées sur des données probantes est qu’elles doivent produire des recommandations utiles, ce qui suppose de poser les bonnes questions et hypothèses. Autrement dit, si vous ne posez pas correctement le problème au départ, même la meilleure analyse vous induira en erreur.

Cela pourrait-il expliquer que l’OCDE, tout comme le FMI et d’autres, n’ait pas prévu la crise financière de 2008 et, le cas échéant, peut-on en tirer des enseignements pour empêcher une nouvelle crise ?

C'est pour explorer ces questions que l'OCDE a lancé son initiative relative aux Nouvelles approches face aux défis économiques (NAEC) en 2012, juste un an après son 50e anniversaire. L'objectif est de rompre avec le cloisonnement intellectuel qui caractérise ses propres structures organisationnelles afin que, par exemple, des experts de l'environnement, des spécialistes des politiques sociales et des économistes collaborent pour produire des analyses transversales plus utiles et fiables. NAEC est devenue une plateforme où sont invités de nombreux spécialistes divers, dont une bonne partie se démarque de l'orthodoxie économique libérale. Parallèlement, l'Organisation s'efforce de plus en plus de s'approprier les enseignements d'autres disciplines telles que la psychologie, l'histoire, la géographie et la sociologie – tout ceci visant in fine à nourrir une démarche de constante remise en question. Cette approche, conjuguée à celle visant à aller au-delà du PIB en privilégiant l'humain, représente un changement impressionnant.

Période intéressante

En cette période de polarisation politique et de populisme, il est encourageant de voir une organisation s'efforcer de tirer les leçons de son passé, faire preuve d'autocritique et prendre des initiatives courageuses pour améliorer l'avenir. C'est notamment à de telles périodes qu'une approche pondérée, fondée sur des données probantes, est intéressante. Ainsi, les analyses renommées de l'OCDE sur les coûts et avantages réels de l'intégration des migrants peuvent fournir des orientations utiles aux dirigeants qui tentent de mener à bien ce qui restera une tâche essentielle pendant des années.

Cela dit, ce modèle même d'élaboration des politiques fondée sur des données probantes est sur la sellette. Comme l'ont montré les élections récentes dans divers pays de l'OCDE, les « experts » ont un problème d'image, et les efforts qu'ils déploient pour lutter contre les mythes et la désinformation avec des faits et des analyses rationnelles n'atteignent pas les citoyens ou en sont ignorés.

De fait, la confiance du public dans les « institutions » est d'une faiblesse alarmante dans de nombreux pays, et nombre de citoyens sont désenchantés. Non seulement certains en ont assez des experts, mais les responsables politiques hésitent maintenant à consulter la population par voie de référendum. L'OCDE pourrait-elle, suivant la démarche de remise en question du projet NAEC, contribuer à contrecarrer ces tendances négatives en élaborant de nouvelles approches audacieuses pour que nos pays regagnent cette confiance perdue ?

Placer le bien-être au cœur de ses analyses et remédier aux inégalités constituent un bon départ, mais il semble que davantage d'audace sera nécessaire. Cela implique non seulement de remettre en question l'orthodoxie – après tout, la conception classique de la croissance comme force irrésistible d'entraînement vers le haut paraît aujourd'hui sérieusement ébranlée –, mais aussi de tirer parti d'événements comme le Forum de l'OCDE pour renforcer encore ses processus de dialogue social et de consultation des citoyens, et de produire des récits accrocheurs via ce magazine, ses blogs, etc., car ils représentent des moyens essentiels de renforcer sa légitimité.

Tout ceci ne convaincra peut-être pas tout le monde, mais rien ne le fera probablement jamais. Ces mesures sont importantes pour que l'OCDE réussisse à trouver un nouveau modèle susceptible de remporter l’adhésion des dirigeants et d’aider l'Organisation à concrétiser sa devise : « Des politiques meilleures pour une vie meilleure ». En bref, les pays ont également un rôle à jouer dans cette quête de légitimité, en donnant à l'OCDE le temps et le soutien nécessaires pour élaborer un cadre satisfaisant et cohérent permettant de relever les défis économiques au-delà du PIB, et de prendre en compte le changement fondamental de modèle que cela implique.

Au bout du compte, les dirigeants se cramponneront à d'anciennes approches inadéquates si aucune autre solution convaincante n'est trouvée, c’est pourquoi nos organisations publiques doivent parvenir à trouver ces solutions. C'est l'esprit de projets tels que l'initiative NAEC de l'OCDE qui nous porte à croire que des solutions efficaces seront trouvées, tant pour nos pays que pour l'architecture de la gouvernance mondiale.

* Les opinions exprimées dans cet article n'engagent que leurs auteurs.

Références

Résumé de la Présidence de la Réunion du Conseil de l'OCDE au niveau des ministres de 2016 [C/MIN(2016)9] : http://oe.cd/1HS

Gass, Ron (2013), « Dire la vérité au pouvoir : Réflexions sur l'avenir de l'OCDE », L'Observateur de l'OCDE n° 294, janvier

Clarke, Rory, et Lyndon Thompson (2011), « L'OCDE, chronique d'une naissance mouvementée », L'Annuel de l'OCDE

Ostry, Jonathan D., Prakash Loungani et Davide Furceri (2016), « Le néolibéralisme est-il surfait ? », FMI Finance & Développement, Juin, Volume 53, n° 2, Washington DC

©L'Observateur de l'OCDE n°308 T4 2016




Données économiques

PIB +0.6% T3 2017
Échanges exp +4.3% ; imp +4.3% T3 2017
Inflation annuelle 2,3% septembre 2017
Chômage 5.7% septembre 2017
Mise à jour: 14 nov 2017

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