Occupation des sols : pourquoi les aménageurs ne peuvent faire cavalier seul

Direction de la gouvernance publique et du développement territorial de l’OCDE

L’occupation des sols et l’aménagement territorial sont importants pour le développement des villes modernes mais ne peuvent véritablement porter leurs fruits sans être accompagnés par des politiques publiques cohérentes.

La manière dont les sols sont utilisés influe davantage sur notre quotidien que nous pourrions le penser. Qu’il s’agisse d’aller au travail, à l’école ou à l’hôpital, ou bien de prendre le bus ou le train, l’aménagement du territoire facilite ou complique souvent les choix en matière de déplacements. L’implantation d’un nouvel aéroport, la construction d’un vaste pôle d’activité, la rénovation d’un centre-ville ou la création d’une ceinture verte dépend de décisions d’aménagement qui, à terme, se répercutent sur l’économie et la vie des habitants.

Prenons par exemple la valeur des biens immobiliers : la flambée des prix des logements constatée dans de nombreuses villes de la zone OCDE s’explique en partie par l’application de règles d’occupation des sols aux bâtiments et à l’offre de terrains. L’aménagement du territoire influence également la pollution atmosphérique et acoustique, et joue un rôle fondamental sur l’environnement d’une manière plus générale, en exerçant un impact sur la biodiversité et même sur les émissions de CO2. En effet, selon une étude de 2005, plus d’un tiers de l’ensemble des émissions de carbone enregistrées depuis 1850 sont dues à des modifications de l’occupation des sols. Il faut savoir que les décisions d’aménagement prises aujourd’hui à Manhattan, Mumbai ou Milan peuvent transformer des vies pour les années, les décennies, voire les siècles, à venir. Et un bon aménagement du territoire peut permettre un avenir meilleur, non seulement pour certaines villes ou régions, mais aussi pour l’économie tout entière.

Tous ces éléments font peser une responsabilité particulière sur les responsables de l’aménagement du territoire, communauté d’experts qui, à dessein ou par défaut, doivent jongler avec des besoins, des contraintes et des attentes contradictoires pour atteindre d’importants objectifs sociétaux. Mais ils ne peuvent agir seuls et doivent travailler avec les citoyens, les entreprises et, surtout, les décideurs à tous les niveaux.

Les responsables de l’aménagement de l’espace et du territoire fixent des objectifs élevés et se heurtent à de nombreux obstacles tout au long du processus de réalisation de ces objectifs, comme le montrent des études de cas menées par l’OCDE et d’autres institutions. Ainsi, la ville de Lodz, en Pologne, a dû revitaliser son centre historique malgré des pressions contradictoires résultant de l’extension des banlieues et des zones périurbaines. À Amsterdam, comme dans beaucoup de grandes capitales, les urbanistes doivent faire face à une forte croissance démographique et veiller à ce que les prix des logements restent abordables tout en protégeant les espaces verts et le cœur historique. Dans des villes telles qu’Umm al-Fahm, en Israël, le défi consiste plutôt à trouver des solutions pour fournir les infrastructures et équipements publics, et lever les contraintes liées à l’occupation des sols qui pèsent sur le développement économique et social.

Ces responsables de l’aménagement du territoire se posent les mêmes questions : disposons-nous des instruments et des outils adaptés pour opérer un changement ? Les plans d’occupation des sols et la réglementation en la matière sont-ils suffisamment souples pour permettre la réalisation de nos objectifs, et les politiques publiques y sont-elles favorables ? Quels sont les scénarios pour les années et les décennies à venir ?

Il existe un intérêt économique indéniable à obtenir les bonnes réponses. En effet, les terrains et constructions constituent, de loin, la part la plus importante du patrimoine dans les pays de l’OCDE. Ils représentent environ 85 % du total des stocks de capital national, soit près de 250 000 milliards USD répartis à peu près équitablement entre le foncier et l’immobilier. Les fluctuations de la valeur des terrains et des constructions peuvent influer sur la répartition des richesses et avoir des répercussions sur les décisions d’investissement, l’emploi et le bien-être. Outre leur valeur économique, les terrains possèdent également une grande valeur immatérielle. En effet, les populations sont attachées à leur terre, à leur région et à leur ville, et se soucient énormément de la façon dont elles sont gérées.

L’ensemble des décideurs, et pas uniquement les responsables de l’aménagement du territoire, ont la responsabilité de mobiliser les politiques publiques pour une meilleure occupation des sols. Cela va au-delà des plans d’aménagement de l’espace et du territoire, ou de la réglementation environnementale et du code de la construction, instruments d’action habituels des pouvoirs publics pour jouer sur l’occupation des sols. Ces instruments encadrent l’affectation des terrains et laissent souvent peu de place, voire aucune, à l’émergence de schémas d’occupation des sols axés sur la collectivité et sur le marché. En outre, les procédures d’aménagement prennent parfois trop de temps. On risque alors d’assister à une détérioration du tissu urbain à certains endroits, ou à une augmentation vertigineuse des coûts de logement à d’autres endroits, les villes commençant à s’étaler et à s’encombrer, au détriment de l’existence d’espaces urbains plus compacts et aérés.

D’autres instruments d’action sont nécessaires pour jouer sur l’occupation des sols, comme les politiques fiscales et de transports. La baisse du coût d’utilisation de l’automobile est l’une des principales causes de l’étalement des banlieues depuis le XXe siècle. Les politiques publiques ont joué un rôle majeur dans cette baisse ; c’est pourquoi les décideurs peuvent contribuer à endiguer cet étalement en réduisant les subventions en faveur de l’utilisation de la voiture et en relevant la fiscalité, notamment les péages, tout en rendant les transports publics plus attractifs.

Dans de trop nombreux cas, les systèmes d’aménagement se heurtent aux obstacles insurmontables que représentent les incitations contradictoires créées par d’autres politiques publiques. De fait, les aménageurs essaient de limiter l’étalement des villes pour réduire le coût des services publics et faciliter la marche, par exemple. Mais ils sont trop souvent mis en échec par d’autres politiques publiques offrant des incitations financières aux longs déplacements domicile-travail ou à la construction de pavillons individuels éparpillés.

Si de telles contradictions étaient évitées, l’aménagement du territoire pourrait devenir plus flexible et plus efficace. Aujourd’hui, de nombreuses restrictions concernant l’occupation des sols ont été mises en place dans le seul but d’exclure les schémas d’occupation des sols encouragés par d’autres politiques publiques. Si les incitations étaient mieux ciblées, la nécessité de faire appel à de telles restrictions serait moindre. Bien sûr, une plus grande flexibilité ne sera pas possible partout, certaines zones exigeant une réglementation stricte pour protéger la biodiversité et le patrimoine culturel. Dans la plupart des cas, cependant, des approches flexibles de l’aménagement peuvent contribuer à transformer certaines zones en permettant l’avènement de nouveaux schémas d’occupation des sols, plus efficaces.

En bref, flexibilité de l’aménagement et ciblage des incitations devraient aller de pair. Il est primordial de trouver le bon équilibre pour écarter des effets pervers tels qu’un recul de la biodiversité ou une défiguration des cités historiques. Avec les bonnes incitations et la bonne réglementation, les citoyens sont davantage susceptibles d’affecter les sols à des usages opportuns de leur propre gré.

Une plus large palette de mesures est donc nécessaire. Il faut également faire davantage d’efforts pour coordonner les politiques entre les secteurs et les niveaux d’administration. Aujourd’hui déjà, les politiques d’aménagement du territoire sont souvent coordonnées entre différents domaines des politiques publiques comme l’environnement, les transports et le logement. À l’avenir, cette coordination devra s’intensifier et impliquer plus étroitement les ministères des Finances dans le processus. D’ailleurs, tous les niveaux d’administration, du gouvernement national aux collectivités locales, doivent collaborer plus étroitement afin que les politiques d’aménagement du territoire soient optimisées dans l’intérêt de tous.

Il est grand temps que les décideurs de tous bords prennent l’aménagement du territoire beaucoup plus au sérieux. Après tout, celui-ci influe sur le bien-être individuel et collectif ; il est déterminant pour la réalisation des objectifs fondamentaux de viabilité écologique, de croissance économique et d’inclusion sociale. Les responsables de l’aménagement du territoire ne peuvent faire cavalier seul.

Référence

Foley, J. A., DeFries, R., Asner, G. P., Barford, C., Bonan, G., Carpenter, S. R., Chapin, F. S., Coe, M. T., Daily, G. C., Gibbs, H. K. et Helkowski, J. H. (2005), « Global consequences of land use », Science, 309 (5734), p. 570-574.

©L'Observateur de l'OCDE n°307 T3 2016




Données économiques

PIB +0,43% T1 2017
Échanges exp +3,0% ; imp +4,0% T1 2017
Inflation annuelle 2,4% avril 2017
Chômage 6,008% mars 2017
Mise à jour: 22 juin 2017

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