Atténuation : résoudre le Rubik's cube du changement climatique

Direction de l'environnement de l'OCDE

©John Macdougall/AFP

Dans la réalisation de leurs objectifs d’atténuation, nos pays accusent un retard qu’il leur faudra rattraper. Pourtant, nous connaissons la solution au problème du changement climatique. Qu’attendons-nous donc pour l’appliquer ?  

Les 29 et 30 novembre, des participants du monde entier se réunissent pour résoudre un problème mathématique complexe le plus rapidement possible, à l’occasion du Championnat de Rubik’s Cube de Johannesburg organisé par la World Cube Association. (Le record mondial, établi par l’Américain Collin Burns en avril 2015, est actuellement de 5,25 secondes.)

Un parallèle peut être établi avec le défi qui attend les dirigeants du monde entier lors de la Conférence des Nations Unies sur le changement climatique qui se tiendra au même moment à Paris. Bien sûr, les enjeux ne sauraient être comparés : les conséquences d’un échec à résoudre le Rubik’s Cube sont insignifiantes, alors que l’échec n’est pas permis dans la lutte contre le changement climatique.

Heureusement, les gouvernements connaissent parfaitement tous les éléments du problème ; malgré sa difficulté, ils savent comment le résoudre et que, dans ce but, il est impératif de passer à la vitesse supérieure.

À l’approche de la COP21, les pays ont annoncé leurs cibles et objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) comme le dioxyde de carbone.

Quels progrès ont-ils accomplis dans la mise en œuvre des politiques de réduction des émissions ? Et comment les pays peuvent-ils s’attaquer plus efficacement à la résolution du Rubik’s Cube climatique ? Un rapport de l’OCDE, Atténuation du changement climatique : politiques publiques et progrès réalisés, examine ces questions dans 34 pays membres de l’OCDE, 10 économies partenaires et l’Union européenne. 

Rattraper le retard

Les pays signataires de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) se sont fixé un objectif clair : éviter un changement climatique dangereux en limitant à 2°C l’augmentation de la température moyenne de la planète. Pour y parvenir, les émissions nettes totales de dioxyde de carbone (CO2) devront être ramenées à zéro d’ici à la fin du siècle. En outre, plus le pic des émissions mondiales puis leur déclin interviendront tôt, plus nous aurons de chances d’éviter un changement climatique catastrophique et ses conséquences coûteuses.

Le véritable enjeu climatique réside dans les quantités d’émissions cumulées de GES liées surtout à la combustion d’énergies fossiles. Bien que de nombreux pays aient réduit leurs émissions de GES par rapport à leur PIB, le total des émissions mondiales de CO2 et autres GES a augmenté depuis les années 1990 en termes absolus, malgré des diminutions occasionnelles liées à une baisse de l’activité économique.

Quelles conséquences pour l’action publique ? Les pays se sont dotés, au titre de la CCNUCC et du Protocole de Kyoto, de cibles et d’objectifs de réduction des GES variés.

Mais, si leur participation et leur enthousiasme vont croissant, de nombreux pays sont en retard par rapport à la réalisation de leurs objectifs et cibles pour 2020 et au-delà. Pour respecter la limite des 2°C, ils devront se fixer des objectifs encore plus ambitieux (et donc un rythme de réduction des émissions encore plus rapide).

D’après notre rapport, pour atteindre leurs objectifs post-2020, les États-Unis devront faire passer leur taux annuel de réduction des émissions de GES, qui était de 1,6 % en 2005-12, à 2,3-2,8 %. L’UE devra porter le sien de 1,8 % en 2005-12, à 2,8 %. Ainsi, à défaut d’avoir su prendre de l’avance dès le début, ces émetteurs majeurs vont devoir rattraper leur retard au cours des années à venir.

Parallèlement, si les tendances actuelles se maintiennent, la Chine et l’Inde, dont les contributions aux émissions de GES ont fortement augmenté au cours des deux dernières décennies, sont en bonne voie d’atteindre leurs objectifs affichés pour 2020, même si ceux-ci sont exprimés en termes d’émissions par unité de PIB, et non en termes absolus.

Alors que le charbon, source d’énergie présentant la plus forte intensité d’émissions, assure 45 % de la production d’électricité des 44 pays étudiés, des centrales au charbon continuent d’être construites en nombre dans certaines économies émergentes. Par contre, à la suite de l’accident nucléaire de Fukushima en 2011, l’énergie nucléaire est moins utilisée dans plusieurs pays, qui recourent davantage au charbon, au gaz, et aux énergies renouvelables.

Un bon dosage des politiques

Dans ces conditions, comment réduire la dépendance du monde à l’égard des énergies fossiles et accélérer la transition vers une économie bas carbone ? La question est complexe.

Prenons la tarification du carbone, que ce soit par la taxation ou les systèmes d’échange de quotas d’émissions (SEQE). L’objectif est de rendre l’émission de carbone économiquement peu attrayante dans la durée, tandis que les alternatives propres deviennent plus compétitives et attirent ainsi plus d’usagers et d’investisseurs.

Ces instruments se multiplient. Des SEQE sont désormais en place dans l’UE, en Corée, en Nouvelle-Zélande et en Suisse, ainsi que dans plusieurs États des États-Unis, au Québec et à Tokyo. La Chine développe un projet pilote de SEQE national qu’elle prévoit de lancer en 2017. Parallèlement, environ 15 des 44 pays étudiés ont instauré ou envisagent d’instaurer une taxe carbone, notamment des marchés émergents comme l’Afrique du Sud qui prévoit de l’introduire en 2016.

Toutefois, l’efficacité des politiques de tarification du carbone peut encore être largement améliorée. Les prix du carbone fixés jusqu’ici ont généralement été trop faibles pour transformer le comportement des consommateurs ou des investisseurs au point d’avoir un impact sensible sur les niveaux d’émissions. Souvent en effet, les marchés des permis d’émissions souffrent d’une offre excédentaire (de quotas, s’agissant des SEQE), ou les taux de taxe carbone sont trop faibles. De plus, le champ d’application des mesures, parfois trop limité, permet des exonérations ou des dispenses.

Certains pays s’attaquent au problème. En France, la nouvelle loi sur la transition énergétique fera passer le prix de la tonne de CO2 carbone de 22 EUR en 2016 à 56 EUR en 2020 et à 100 EUR en 2030. La Californie et le Québec ont élargi le périmètre de leur SEQE de 35 à 85 % du total des émissions en 2015.

Certains gouvernements, dont ceux d’Indonésie, d’Inde, du Mexique et des Pays-Bas, prennent aussi des mesures pour réduire le soutien à la production et la consommation d’énergies fossiles.

Les approches non marchandes sont également importantes, et un bon dosage des politiques devrait devrait associer des mécanismes de marché performants et des réglementations bien conçues en vue d’encourager l’efficacité énergétique, ainsi qu’un soutien à la recherche-développement pour les technologies de nouvelle génération. 

Au-delà de l’énergie

La lutte contre le changement climatique ne se limite pas au seul secteur de l’énergie : l’agriculture, l’utilisation des sols, l’industrie et le secteur des déchets sont aussi des sources importantes de puissants GES qui retiennent la chaleur, notamment le méthane et le protoxyde d’azote.

Dans ces secteurs, les progrès sont mitigés. La plupart des pays n’ont pris que peu de mesures dans le secteur agricole, qui représente environ 8 % du total des émissions des pays de l’OCDE, en raison surtout du manque de moyens abordables pour réduire les émissions tout en maintenant le niveau actuel de production et de consommation alimentaires.

Davantage de progrès ont été réalisés dans les activités forestières, l’industrie et le secteur des déchets. Ainsi, dans le secteur forestier du Brésil, la forte baisse du taux de déforestation depuis 2004 s’est traduite par une réduction de 87 % des émissions de GES liées à l’utilisation des sols entre 2000 et 2012. Les mesures mises en place dans le secteur des déchets et l’industrie comprennent des lois sur le captage obligatoire des gaz de décharge aux États-Unis et des mécanismes de marché comme le dispositif indien Perform, Achieve and Trade (PAT) en faveur de l’efficacité énergétique industrielle.

Telles les faces d’un Rubik’s Cube, les composantes du défi climatique sont interdépendantes, et l’avancée réalisée sur un front peut retarder la solution sur un autre. Pourtant, confrontés à l’augmentation constante de la concentration atmosphérique de GES, nous devons intervenir sur tous les fronts. Nous connaissons le problème, nous savons comment le résoudre, et nous savons que le temps presse. L’heure est venue de renforcer nos politiques d’atténuation car, face au casse-tête du changement climatique, l’échec n’est pas permis.

OCDE (2015), Atténuation du changement climatique : politiques publiques et progrès réalisés, Éditions OCDE

©L'Observateur de l'OCDE n°304 novembre 2015




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