Aligner les politiques publiques avec les objectifs climatiques

Direction de l'environnement de l'OCDE

Les politiques qui ne sont pas alignées sur les efforts de lutte contre le réchauffement planétaire risquent d’entraver la transition vers une économie bas carbone et d’aggraver le changement climatique. Il faut s’y attaquer.

Les parcs solaire et éolien, les réglementations et normes d’efficacité énergétique des bâtiments, la fiscalité verte, les marchés du carbone, la R-D en faveur des technologies propres, les transports collectifs et la promotion des véhicules électriques sont des exemples des nombreuses initiatives lancées à travers le monde pour combattre le changement climatique.

Mais aussi bien conçus et ambitieux soient-ils, ces efforts seront vains s’ils ignorent certains domaines qui, comme la fiscalité générale, l’urbanisme, l’aide au développement, les procédés industriels ou encore l’éducation, n’appartiennent pas stricto sensu au dossier climatique. Le défaut d’alignement des politiques, encore trop fréquent, pourrait sérieusement compromettre l’efficacité des politiques climatiques. Y remédier permettrait d’accélérer la transition vers une économie mondiale sans émissions nettes de gaz à effet de serre (GES) d’ici la fin du siècle, condition nécessaire pour contenir le réchauffement à moins de 2°C.

Un rapport conjoint de l’OCDE, de l’Agence internationale de l’énergie, du Forum international des transports et de l’Agence pour l’énergie nucléaire de l’OCDE, Aligner les politiques pour une économie bas carbone, relève les principales incohérences et indique comment les corriger.

Le premier et plus évident défaut d’alignement concerne les aides publiques aux combustibles fossiles. L’OCDE et les grandes économies émergentes dépensent toujours entre 160 et 200 milliards USD par an pour soutenir la production et la consommation de combustibles fossiles : quelque 800 allégements fiscaux et programmes de subventions font baisser les coûts de prospection et d’exploitation des compagnies pétrolières et gazières et les prix à la consommation. Rien d’étonnant, donc, à ce que les combustibles fossiles représentent toujours plus de 80 % des approvisionnements énergétiques mondiaux.

Les dispositions fiscales appliquées aux véhicules de société (près d’un cinquième du parc dans les pays de l’OCDE), qui encouragent l’usage de plus grosses cylindrées et les déplacements en voiture, illustrent un autre défaut d’alignement qu’il faudra rectifier pour réduire les émissions de GES.

Les taxes et les aides fiscales destinées aux entreprises doivent aussi être revues ; une enquête préliminaire sur les incitations fiscales à l’investissement dans les pays du G20 indique certains biais en faveur d’activités énergivores, qui pourraient être nivelés.

Les différentiels de taxation entre le gazole et l’essence adressent de mauvais signaux. Un litre de gazole émet plus de CO2 et de polluants locaux qu’un litre d’essence, or presque tous les pays de l’OCDE taxent moins le gazole à la pompe. Ces distorsions préjudiciables devraient être éliminées, et les taxes correctement définies pour rendre l’utilisation de carburants fossiles plus efficace, sinon pour la réduire.

L’heure est venue de s’attaquer à ce type d’anomalies en misant sur les taxes « vertes » et en réduisant les subventions aux combustibles fossiles. Compte tenu du faible prix de l’énergie, l’impact sur les revenus serait moindre et les recettes fiscales pourraient être redistribuées en comprimant d’autres taxes sources de distorsions comme celles qui pénalisent les technologies bas carbone.

Les combustibles fossiles ne sont pas cependant seuls en cause. Certaines stratégies industrielles vertes, notamment les exigences de contenu local souvent appliquées aux énergies propres, ont leur part de responsabilité. Quelque 21 pays y recourent pour soutenir les producteurs nationaux dans les secteurs éolien et solaire, notamment. Bien que la création d’emplois soit un objectif d’action légitime et que tous souhaitent mettre à profit ces nouveaux secteurs de croissance, la vigilance est de mise. Selon le rapport Aligner les politiques, les exigences de contenu local pèsent sur l’investissement dans ces « industries du savoir » et risquent de faire augmenter le coût des solutions bas carbone et de nuire à l’emploi. Beaucoup de technologies bas carbone sont à un stade précoce de développement et doivent pouvoir accéder aux chaînes de valeur mondiales pour bénéficier de l’innovation et des matières premières à un prix abordable.

Dans le secteur de l’électricité, les marchés de gros peuvent aller à l’encontre des systèmes bas carbone. La libéralisation du marché de l’électricité dans les années 1990 a rationnalisé sa distribution et contribué à réduire les coûts. Cependant, la nouvelle configuration des marchés de gros n’est guère propice à l’investissement dans les capacités de production. Les installations éoliennes, solaires, nucléaires, ou encore les centrales au charbon « propres », demandent des investissements plus importants que celles qui émettent du CO2. Pour assurer le niveau d’investissement nécessaire dans l’électricité bas carbone, la concurrence doit impérativement être réorganisée.

Les politiques d’aide au développement peuvent aussi présenter des défauts d’alignement. Les responsables des pays de l’OCDE comprennent que les pays en développement seront les plus touchés par les changements climatiques et ont intensifié depuis dix ans leurs efforts à l’appui des projets d’atténuation et d’adaptation, mais l’aide au développement liée au climat ne représente toujours que moins d’un cinquième du total de l’aide publique au développement.

Il est également important d’aligner les règles applicables aux entreprises. L’obligation de notification des émissions de GES, imposée par le Royaume-Uni depuis 2013 aux sociétés cotées en bourse, va dans le bons sens. S’agissant des secteurs énergivores, comme le ciment ou le béton, des réglementations claires pourraient être adoptées pour les encourager à brûler des déchets et autres combustibles de substitution. Les entreprises incitées à partager et recycler les ressources en « symbiose industrielle » peuvent aussi réduire les émissions, comme on l’a vu en Australie, en Corée et au Danemark.

Les politiques de mobilité sont un autre exemple. Le secteur des transports représente près d’un quart des émissions mondiales de CO2, et plusieurs pays ont aménagé des infrastructures de recharge de batteries et des voies prioritaires pour les véhicules propres, tout en offrant des remises à l’achat de véhicules électriques. Dans les économies en développement et émergentes, où beaucoup d’infrastructures sont en construction, l’expansion urbaine peut-être gérée de façon à limiter la demande de mobilité à forte intensité énergétique et à promouvoir des systèmes de transport durables. Les autorités infranationales jouent un rôle déterminant dans la planification des transports urbains, mais certaines politiques nationales continuent d’entraver l’action climatique locale. En Chine, les budgets municipaux dépendent souvent de la vente de terrains, ce qui favorise l’urbanisation effrénée.

Quant aux politiques agricoles, le rapport de l’OCDE montre qu’on peut décloisonner les politiques et mieux aligner les objectifs d’atténuation, d’adaptation et de sécurité alimentaire. En dépit des efforts concertés des pays membres depuis les années 1990 pour réduire les subventions agricoles les plus dommageables pour l’environnement, près de la moitié subsistent sous forme d’aides aux intrants et de soutien des prix, sources d’autres dommages environnementaux et d’émissions de GES.

Une vision pour gouverner
Il importe également d’éviter les décisions contradictoires, au sein des ministères et entre les pays. Selon le rapport, une action ambitieuse nécessite : une vision claire assortie d’objectifs mesurables, un plan d’action appuyé par des experts, et un système de suivi transcendant les cycles électoraux, associant les parties opposées et dépassant les frontières.

Les décideurs et les régulateurs nationaux et internationaux doivent se poser trois questions : leur cadre d’investissement est-il compatible avec la transition bas carbone et exempt d’incitations contradictoires en termes de concurrence, d’échanges, de fiscalité et d’innovation ? La réglementation favorise-t-elle l’investissement à long terme ? Les objectifs climatiques sont-ils intégrés dans les dépenses publiques et politiques de développement?

Ce dernier point est fondamental : la consommation des administrations et les achats publics doivent impérativement aller dans le sens des politiques climatiques. Dans une recommandation de 2002, l’OCDE encourage déjà les politiques d’écologisation des marchés publics : 72 % de ses membres ont aujourd’hui adopté de telles politiques au niveau central. Les pays non membres s’y attèlent.

La transition vers une économie bas carbone et la lutte contre le changement climatique exigent de rompre avec plus d’un siècle d’économie fossile. La tâche est ardue, mais l’avancée sera plus facile si l’on s’assure que les autres mesures ne font pas obstruction.

Références

OCDE/AIE/AEN/FIT (2015), Aligner les politiques pour une économie bas carbone, Éditions OCDE, http://oe.cd/lowcarbon

OCDE (2015), Rapport accompagnant l’inventaire OCDE des mesures de soutien pour les combustibles fossiles 2015, Éditions OCDE

OCDE (2015), Overcoming Barriers to International Investment in Clean Energy, Green Finance and Investment, Éditions OCDE

Sutherland, D. et al. (2009), « Infrastructure investment: Links to growth and the role of public policies », Document de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE n° 686, Éditions OCDE, http://dx.doi.org/10.1787/225678178357

OCDE (2002), Recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’amélioration des performances environnementales des marchés publics, Éditions OCDE 

©L'Observateur de l'OCDE n°304 novembre 2015




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