La gouvernance de l'eau en jeu

OCDE Observateur

World Agricultural Expo en Californie, février 2015 ©David McNew/Getty Images/AFP

Il est important d’investir dans les infrastructures de l’eau ; mais plus que jamais, c’est la gouvernance qui compte. 

La crise financière mondiale a occulté les questions environnementales. Il existe cependant des signes, notamment les engagements de l’Europe, des États-Unis et de la Chine en matière de gaz à effet de serre, indiquant que la communauté internationale et les pouvoirs publics reprennent l’initiative dans ce domaine. Ce regain d’intérêt doit aussi s’appliquer à l’eau.

Si l’eau représente un réel défi, elle ouvre également de vastes opportunités. Les réponses apportées au problème de l’eau se trouvent en effet au cœur de l’adaptation au changement climatique. Elles seront déterminantes pour faire face aux besoins d’une population toujours plus nombreuse et à l’intensification de la concurrence entre les utilisateurs : agriculture, industrie, secteur tertiaire ou énergie. L’avenir de notre écosystème et du milieu qui nous fait vivre dépendra de la manière nous résoudrons le défi de l’eau.

Si « que faire » est la première question à se poser, il est tout aussi important de déterminer « qui fait quoi », « pourquoi », et « comment ». Les aqueducs romains étaient certes des prouesses architecturales et techniques, mais la clé de leur réussite résidait dans une gouvernance de grande envergure, novatrice et clairvoyante. Aujourd’hui, face au défi de l’eau, il faut plus que jamais aller au-delà des questions d’infrastructure, de financement, d’entretien ou d’exploitation. Seule une bonne gouvernance pourra prévenir les ravages environnementaux, humanitaires et économiques de la crise de l’eau qui nous menace. Et cette crise pourrait justement être un moyen de promouvoir une croissance verte et inclusive.

Le secteur de l’eau dépend d’une gouvernance à plusieurs niveaux impliquant différents acteurs, privés comme publics, à l’échelle locale, régionale et même planétaire. Complexe et monopolistique (90 % des réseaux de distribution d’eau sont dirigés par de grandes entreprises publiques), ce secteur à forte intensité capitalistique conditionne de nombreux autres domaines tels que l’énergie, la santé, l’agriculture et la biodiversité. La demande d’eau concerne tous les secteurs, régions et populations, au-delà des frontières géographiques et temporelles.

En 25 ans, le cadre de gestion de l’eau douce a radicalement changé. L’information, plus abondante et accessible, permet de mieux cerner les mauvaises pratiques. Certaines avancées sont aussi devenues de vrais casse-têtes. La décentralisation, par exemple, a certes permis d’ajuster les politiques aux réalités locales, mais a aussi créé une fragmentation institutionnelle qui complique la gestion des problèmes régionaux voire nationaux, qu’il s’agisse d’inondations ou de tarification de l’eau, notamment. Il apparaît de plus en plus clairement que la meilleure voie à suivre est celle d’une de gouvernance ascendante, inclusive et associant un large éventail de parties prenantes.

Une telle approche est gage de cohérence, d’intégrité et de transparence, et permet une évaluation très complète des capacités et des besoins. Elle permet de s’adapter et d’agir plus vite, et favorise les pratiques inclusives et durables.

L’OCDE élabore des Principes sur la gouvernance de l’eau pour aider les gouvernements à s’orienter dans les méandres de la politique de l’eau et trouver la solution à leurs propres défis. Les nouveaux principes insisteront sur l’efficience et l’efficacité de la gestion de l’eau, ainsi que sur les résultats de celle-ci. Pour cela, la confiance et l’engagement sont cruciaux.

Le rôle des parties prenantes

Depuis quatre ans, la Californie connaît une sécheresse accablante. Dans l’État le plus peuplé des États-Unis – 38 millions d’habitants – les températures ont été supérieures à la normale, et les précipitations ainsi que la couche de neige ont baissé. Le changement climatique pourrait être impliqué, et les autorités locales prennent des mesures pour que l’eau ne soit pas coupée.

La Californie n’est pas un cas isolé. Au Brésil – qui abrite la plus grande forêt tropicale et le plus grand fleuve du monde en volume – Rio de Janeiro et Sao Paulo connaissent des pénuries d’eau sans précédent.

Des mouvements sociaux de protestation s’organisent par ailleurs autour de grands projets d’infrastructures comme le barrage de Sivens en France, ou les nouveaux tarifs de l’eau en Irlande. En Corée, le projet d’aménagement des Quatre Rivières, bien qu’officiellement terminé depuis 2011, fait toujours débat.

La gouvernance est-elle en cause dans ces différents problèmes ? On pourrait en débattre longuement mais ce qui est sûr, c’est que d’elle viendront les solutions.

Les États reconnaissent aujourd’hui que l’engagement des acteurs sur le terrain est indispensable à la mise en œuvre de toute politique, aussi bien intentionnée soit-elle. C’est aussi ce que réclament les populations : elles sont plus instruites qu’autrefois, et la classe moyenne en pleine expansion n’accepte plus de se voir imposer des politiques conçues au sommet. Pour gérer l’eau dans le respect de l’environnement et des objectifs de croissance inclusive, les décideurs devront opérer des choix difficiles. Les fournisseurs, ingénieurs hydrauliques, responsables des normes sanitaires et sécuritaires, les services de distribution et de traitement de l’eau et le secteur des technologies, mais aussi les usagers des zones urbaines, rurales ou encore transfrontalières, sont autant d’acteurs dont l’engagement est fondamental dans un domaine aussi complexe, décentralisé, fragmenté et interdépendant que l’eau.

En premier lieu, il faut s’attaquer au déficit d’information publique, en expliquant comment l’eau est gérée, par qui et à quel coût. L’engagement des acteurs peut faciliter le consensus autour de nouveaux systèmes de tarification ou de partage de l’eau, ainsi que la prise de conscience quant aux risques actuels et futurs. Cela préparera le terrain pour la suite.

Sivens

L’engagement peut éviter la confrontation : Sivens, France ©Pascal Pavani/AFP

Aucun gouvernement ne peut dire qu’il n’était pas possible d’engager les parties prenantes : une variété d’options, reposant sur la communication, la consultation ou la coproduction, ont été expérimentées, et plus nombreux sont les acteurs impliqués, meilleurs sont les résultats. Dans tous les cas, une approche purement formelle ne peut suffire, car les projets doivent reposer sur la confiance, la transparence et la légitimité, et s’inscrire dans la durée. Après tout, aucun projet n’est jamais réellement terminé lorsqu’il s’agit d’eau.

Le choix des acteurs peut être ardu pour les décideurs. Les entreprises intègrent la gouvernance dans leurs cadres et stratégies d’évaluation des risques. Avec l’augmentation des risques d’inondation, les promoteurs immobiliers gagnent aussi de l’influence, le développement territorial supposant des engagements à long terme. Les investisseurs institutionnels à long terme, fonds de pension ou compagnies d’assurance, investissent également de plus en plus dans les infrastructures de l’eau. D’autres acteurs comme les écologistes s’imposent aussi désormais dans le paysage du l’eau.

Pour obtenir de meilleurs résultats, il est également nécessaire de mieux entendre la voix de certains protagonistes comme les femmes, les jeunes et les pauvres. Les consultations doivent cependant tenir compte du risque d’usure, et il convient d’avoir une idée claire et nette de la manière dont les contributions seront utilisées. La consultation de larges groupes peut aider à créer une volonté politique et le leadership nécessaires pour faire face aux problèmes courants, de personnel et de financement par exemple, aux questions juridiques, aux situations d’inertie et aux pressions des lobbies. Les mécanismes d’engagement des parties prenantes peuvent être plus ou moins formels, onéreux, opportuns et pertinents. En évaluer régulièrement les coûts et les bénéfices permet de fournir des données qui étayeront à l’avenir les prises de décisions.

Un rapport de l’OCDE, Stakeholder Engagement for Inclusive Water Governance, indique qu’une approche systémique, inclusive et prévoyante augmente les chances d’obtenir de meilleurs résultats et un bon retour sur investissement en termes de temps et d’argent. Il propose aux décideurs six principes de base. Il s’agit en premier lieu de recenser tous les acteurs concernés par les projets d’eau, ainsi que leurs responsabilités, motivations et interactions. Ensuite, de définir la ligne décisionnelle et la contribution de chacun. Puis d’optimiser l’efficacité des contributions en mobilisant les ressources humaines et financières et les informations nécessaires. Quatrièmement, il faut évaluer régulièrement l’engagement des acteurs. Cinquièmement, intégrer le processus d’engagement dans un cadre juridique et stratégique clair, et dans les structures et principes organisationnels. Enfin, adapter le type d’engagement aux circonstances et rester le plus flexible possible.

Le rapport de l’OCDE propose une liste de questions et d’indicateurs pour vérifier le respect de ces principes, et aider les gouvernements à identifier les points à améliorer. Le tableau peut paraître sombre au vu des problèmes et pressions qui pèsent sur le secteur de l’eau, mais en travaillant avec des partenaires motivés pour trouver et mettre en œuvre des solutions, les décideurs pourront assurer une gestion intelligente et responsable de cette ressource vitale, pour le bien de tous.

Références

OCDE (2015), Stakeholder Engagement for Inclusive Water Governance, Éditions OCDE

OCDE (2012), Perspectives de l'environnement de l'OCDE à l'horizon 2050 : Les conséquences de l'inaction, Éditions OCDE

Pour en savoir plus sur la gouvernance de l’eau, voir www.oecd.org/fr/environnement/programmesurlagouvernancedeleau.htm

©L'Observateur de l'OCDE n°301, T4 2014

Pour aller plus loin:

Le défi de l'eau : la réponse de l'OCDE




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