L’Australie et l’OCDE : Débat, persuasion et adhésion

Le Vice-Premier ministre australien Doug Anthony signe l’Accord d’adhésion à l’OCDE en compagnie du Secrétaire d’État américain William P. Rogers et du Secrétaire général de l’OCDE Emile Van Lennep Sabine Weiss

L’Australie n’est pas un membre fondateur de l’OCDE, créée en 1961. Ce n’est qu’après 10 ans d’un débat maintes fois relancé qu’elle a présenté sa candidature.

Dès 1961, le Trésor australien et le ministère des Affaires étrangères (DEA), dans une moindre mesure, n’eurent de cesse de faire entrer l’Australie à l’OCDE. Mais la prudence l’emporta, d’autres craignant qu’une adhésion, du moins à brève échéance, nuise aux intérêts, notamment commerciaux, du pays. En effet, l’Australie prônait un accès renforcé des produits agricoles aux marchés de l’OCDE dans le cadre du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) et bénéficiait d’un certain soutien des pays en développement, soutien qu’elle risquait de perdre en rejoignant le « club des pays riches ». En outre, pour les opposants à l’adhésion, les politiques économiques protectionnistes de l’Australie n’étaient pas compatibles avec la libéralisation prônée par l’OCDE.

Au début, le Premier ministre de l’époque, Robert Gordon Menzies, n’était pas non plus convaincu par cette adhésion, et nul doute que l’avis de son Vice-Premier ministre, l’influent John « Black Jack » McEwen, par ailleurs chef du Country Party, et la position du ministère du Commerce, dirigé par ce même McEwen, l’ont alors incité à temporiser. En 1960 par exemple, se rangeant à l’avis de McEwen, le Conseil des ministres jugea l’adhésion de l’Australie à l’OCDE prématurée. L’hésitation australienne fut ensuite entretenue par l’annonce de la Grande-Bretagne de son intention de rejoindre la Communauté économique européenne (CEE). L’officialisation de la candidature britannique en 1961 fut un grand choc pour le gouvernement Menzies. Pour le DEA, cette décision signait potentiellement le déclin et, à terme, la disparition du Commonwealth. Par ailleurs, la Couronne britannique serait-elle à même de représenter les intérêts de l’Australie auprès d’organisations telles que l’OCDE, récemment créée, et la CEE, en cas d’issue favorable de cette candidature ? Adhérer à l’OCDE aurait permis à l’Australie d’être moins tributaire de la Grande-Bretagne de ce point de vue, mais à l’époque, il n’en fut pas question.

Le 21 février 1963, le Premier ministre est informé que le Japon souhaite devenir membre à part entière de l’OCDE et qu’il y a peut-être là une opportunité pour l’Australie. Les avantages économiques et politiques d’une adhésion se précisent alors. Mais McEwen et le ministère du Commerce mettent une nouvelle fois leur veto, estimant que devant l’Assemblée générale des Nations Unies, l’Australie devait privilégier sa qualité de membre de la Commission économique pour l’Asie et l’Extrême-Orient (CEAEO) et ne pas mettre en danger ses relations avec les pays d’Asie du Sud-Est, d’autant que des négociations du GATT sur l’agriculture étaient en cours. À ce stade, McEwen avait déjà manifesté un fort soutien à un rapprochement commercial avec le Japon, et son opposition à l’entrée à l’OCDE allait quelque peu s’infléchir.  

« Moi vivant, l’Australie n’entrera jamais à l’OCDE » : John McEwen, en 1968, photographié ici en 1967 à la réunion du Conseil de l’OCDE au niveau des ministres en compagnie de John R. Marshall, Vice-Premier ministre et ministre du Commerce extérieur de Nouvelle-Zélande
©Sabine Weiss

Cinq principaux avantages

De 1964 à 1965, le DEA, avec le soutien du Trésor, tente une nouvelle fois de convaincre le Conseil des ministres de donner un avis favorable à l’adhésion à l’OCDE. Cinq principaux avantages sont avancés. Premièrement, l’adhésion permettrait aux intérêts de l’Australie d’être représentés au « principal forum occidental traitant des questions économiques et financières de première importance pour l’Australie ». Deuxièmement, elle ouvrirait les portes du Comité d’aide au développement (CAD), « l’un des comités les plus porteurs de l’OCDE », et permettrait de « mieux faire connaître les activités d’aide au développement de l’Australie ». Troisièmement, le pays aurait ainsi un accès privilégié aux travaux de l’OCDE dans un vaste éventail de domaines (politique scientifique et agriculture, notamment). Quatrièmement, l’Australie intègrerait le cercle des « initiés », dans un monde perçu comme de plus en plus institutionnalisé pour la conduite des relations économiques et politiques. Enfin, l’Australie tirerait profit, sur le plan commercial, d’une adhésion au Comité des échanges de l’OCDE

Mais l’exécutif demeure hésitant, bien qu’il soit d’accord pour adhérer au CAD et envisager la possibilité d’une adhésion à part entière de l’Australie à l’OCDE. En 1965, sur décision du Conseil des ministres, le pays présente sa candidature au CAD, qu’il intègre en 1966 ; les hauts représentants australiens n’étant pas sans savoir que le Japon avait rejoint le CAD avant d’adhérer, en 1964, à l’OCDE.

En 1968, toujours aussi intransigeant, McEwen déclare à Phillip Flood, représentant de l’Australie au CAD : « Moi vivant, l’Australie n’entrera jamais à l’OCDE ». En 1969 pourtant, avec le soutien de leurs ministres, le Trésor et le DEA obtiennent que les avantages d’une adhésion à l’OCDE soient réexaminés, au regard de tout les bénéfices que l’Australie a retirés de son entrée au CAD. Avec le retrait de la vie politique de Menzies en 1966, Black Jack a perdu un précieux allié. De plus, son équipe est désormais favorable, timidement il est vrai, à l’adhésion à l’OCDE. McEwen toujours en désaccord avec le principe mais ne s’y opposant plus catégoriquement, le processus de candidature peut être lancé.  

Prudence américaine

L’Australie a ainsi vaincu ses divisions internes et pris la décision de rejoindre l’OCDE. Mais l’OCDE lui ouvrirait-t-elle ses portes ?

De fait, la candidature australienne obtint immédiatement le soutien de tous les membres de l’OCDE sauf un : les États-Unis, principal contributeur de l’Organisation. Toutes les réserves alors avancées par les responsables américains traduisaient l’inquiétude qu’une candidature australienne ne soit suivie par une avalanche d’autres candidatures bien plus délicates, de pays dont les intentions et le niveau de développement faisaient débat. L’Australie, soutenue par le gouvernement britannique, a alors déployé un lobbying actif qui eut raison des réticences américaines. Les discussions formelles sur les conditions de l’adhésion de l’Australie débutèrent en juillet 1970. Le 24 mai 1971, le Conseil de l’OCDE invitait le gouvernement australien à adhérer et, le 7 juin suivant, l’Australie devenait officiellement membre de l’OCDE.

L’OCDE a trouvé en l’Australie un membre dont les relations avec les pays d’Asie du Sud-Est, notamment le Japon, n’ont cessé de se renforcer, et qui a toujours fortement poussé l’Organisation à développer ses liens avec les pays de cette région, en particulier la Chine. L’Australie a par exemple pesé de tout son poids pour l’adhésion de la Corée à l’OCDE en 1996, et pour le renforcement et la pérennisation des liens avec la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC). Aujourd’hui, l’Australie, qui est également membre du G20, est une véritable passerelle entre l’OCDE et l’Asie, à un moment où il pourrait être intéressant, pour les nouveaux marchés de la région, d’avoir accès à l’aide et au savoir-faire de l’Organisation.

Le Professeur Carroll achève actuellement la rédaction de deux ouvrages, Australia and the OECD, et Global Health Governance and the OECD, dont la parution est prévue en 2015. Il peut être contacté à l’adresse Peter.Carroll@utas.edu.au

Références

Flood, P. (2011), Dancing with Warriors: A Diplomatic Memoir, North Melbourne, Victoria, Arcadia
Archives nationales d’Australie (NAA) (1960), « Organisation for Economic Co-operation and Development », télégramme du 12 mai 1960, à l’intention de Crawford, ministère du Commerce, A987/4

NAA (1960), Décision du Conseil des ministres n° 615, 4 février 1960, A3092

NAA (1961), « Bunting to Menzies », 7 juillet 1961, A4940/1, C3368 Pt 2

NAA (1963), « Notes of Meetings », p. 28 des Notes du Secrétaire Bunting sur les réunions du Conseil des ministres, 27 février 1963, A11099, consulté le 12 février 2013 sur http://recordsearch.naa.gov.au/scripts/Imagine.asp

NAA (1963), « Australian Relationships with the Organisation for Economic Co-operation and
Development », présentation au Conseil des ministres n° 1037, Copie n° 73, A1838 724/5 Partie 4

NAA (1965), « Report to the Minister for External Affairs by the Inter-departmental Committee to Review Australian External Aid », 25 mars 1965, A4311, dossier Nn° 147/2

NAA (1969), « Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) », note d’information à l’intention du ministre, en date du 10 septembre 1969, de K. C. O. Shann du DEA, NAA, A1838 – 724-4-30 Partie 3

NAA (1970), « Australian Membership of OECD », rapport sur les débats tenus lors de la réunion du Conseil au niveau des Ministres, Paris, 20-22 mai 1970, par J. W. C. Cumes, en date du 2 juin 1970, NAA A1838 724-4-30 Partie 5 – Adhésion

©L'Observateur de l'OCDE n°300, T3 2014

Lire aussi :

L'Australie et l'Asie : la force de la proximité

Le "pays heureux"

L'économie australienne




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