Le Japon à l’OCDE et l’OCDE au Japon : une histoire de politique économique

Kumiharu Shigehara

Le Japon et l’OCDE ont fait des efforts pour apprendre à se connaître au cours des 50 dernières années.

Le 22 janvier 1992, évoquant avec sarcasme le rôle du Japon dans les organisations internationales, le Financial Times écrivait, dans un article intitulé « Le tour du Japon » : « Du Japon, les organisations internationales ont reçu davantage d’argent que de fonctionnaires brillants. L’action de Kumiharu Shigehara comme nouveau Chef économiste de l’OCDE sera donc observée avec un intérêt particulier ».

J’allais donc non seulement devenir le premier Chef économiste japonais de l’OCDE, mais pour le journaliste du Financial Times, j’appartenais à une nouvelle génération d’économistes « pleins d’assurance et tournés vers l’international », qui « parlaient franchement ». Allais-je être à la hauteur ?

Pour être franc, j’avais d’abord décliné l’invitation personnelle de Jean-Claude Paye, alors Secrétaire général de l’OCDE, dont le chef de Cabinet était venu à Tokyo à l’automne 1991 (j’étais alors économiste
en chef à la Banque du Japon) pour m’inciter à présenter ma candidature au poste de Chef du Département des affaires économiques de l'OCDE. J’avais eu vent du mécontentement des hauts responsables de banques centrales et du secteur de la finance dans les grands pays membres de l'OCDE, notamment à l’égard de deux organes clés : le Comité de politique économique (CPE) et l’énigmatique Groupe de travail n°3 (GT3). J’avais par ailleurs travaillé à trois reprises à l'OCDE, notamment en qualité de directeur au sein du Département des affaires économiques ; j’étais donc conscient de l’ampleur de la tâche. Sans oublier le coût personnel qu’impliquaient l’arrêt de ma carrière d’économiste en chef à la Banque du Japon et mon retour à Paris. J’ai néanmoins accepté de relever ce défi lorsque, quelques mois plus tard, le Secrétaire général de l'OCDE en personne m’a téléphoné pour me persuader de postuler.

L’annonce de mon retour à l'OCDE a suscité des réactions intéressantes. Mervyn King (alors directeur exécutif, puis gouverneur, de la Banque d’Angleterre) m’a écrit pour me féliciter et me témoigner son soutien. Le courrier de Steve Axilrod, alors puissant directeur du personnel du Conseil de la Réserve fédérale et bras droit du Président de la Fed, Paul Volker, était plus nuancé.
Il pensait qu’il était bon pour le Japon que quelqu’un comme moi occupe un tel poste, mais que le pays aurait encore plus à gagner si je ne partais pas à l’étranger. Quoi qu’il ait voulu dire par là, j’étais bien conscient que mon action allait susciter une grande curiosité.

Ce sentiment s’est confirmé plusieurs mois après mon retour à l'OCDE, lorsque le Financial Times a rendu compte de mes efforts de réforme à l'OCDE dans un article intitulé « Groupe de réflexion en quête d’idées », illustré par un portrait de moi.

Ma quête s’est poursuivie et les réformes se sont multipliées, avec des résultats positifs. En 1994, le Secrétaire général Jean-Claude Paye s’est fait l’écho de commentaires élogieux sur les travaux récents du Département, formulés par de hauts responsables du ministère des Finances britannique, qui s’étaient montrés très critiques par le passé. Ils jugeaient le travail de notre Comité de politique économique « radicalement transformé » et « très satisfaisant », allant jusqu’à décrire le GT3 comme « la réunion internationale la mieux préparée ».

Aujourd’hui, les observateurs extérieurs pourraient peut-être deviner la teneur des travaux du Comité de politique économique : comme son nom l’indique, il suit et analyse les politiques et la situation économiques et financières des pays membres et partenaires de l'OCDE, conformément aux objectifs de l’Organisation. Mais il est beaucoup plus difficile de comprendre la valeur des travaux menés par le GT3, plus confidentiel. Pourtant, par ses analyses des effets des politiques publiques sur la balance des paiements, il exerce non seulement une influence mondiale, mais attire également les meilleurs talents. Pour être efficaces, ces personnes doivent apprendre à se connaître et avoir la possibilité de s’exprimer librement en privé et de formuler leurs propres opinions. C’est ce climat de confiance que je me suis efforcé d’établir au sein du GT3. Ainsi, Sir Andrew Crockett, directeur général de la Banque des règlements internationaux (BRI), écrivait en 2011 : « Au bout du compte, ce que l’on retient de plus de 20 années passés au sein du GT3, ce ne sont pas tant les problèmes de fond (après tout, ces débats étaient aussi menés dans nombre d’autres forums), mais plutôt les personnes et l’esprit de camaraderie qui animait ces économistes au service de l’action publique ».

Des avis divergents

La coopération internationale en matière de politique économique peut être source de frustration à long terme, comme le Japon en a fait l’expérience, à ses dépens et aux dépens de certains de ses partenaires commerciaux.

Ainsi, Allan Meltzer remarque : « Dans la deuxième moitié des années 80, les décideurs japonais ont abandonné une politique fiable de maintien d’une inflation modérée, au profit d’un objectif de taux de change en période de libéralisation. Cette nouvelle politique a financé l’économie de bulle ».

L’OCDE avait averti, dans son Étude économique de 1986 sur le Japon, qu’ « un nouvel assouplissement (de la politique monétaire) risquait sans doute d’engendrer une croissance monétaire excessive ». Mais la Banque du Japon a ignoré cet avertissement et réduit son taux d’escompte à 2,5 % le 1er novembre 1986, officiellement pour préserver la stabilité du taux de change et soutenir la croissance économique tirée par la demande intérieure, tout en réduisant l’excédent de la balance courante. En réalité, la Banque centrale était alors sous le contrôle du ministre des Finances, en vertu d’une législation archaïque adoptée pendant la guerre.

En conséquence, la fin des années 1980 a été marquée par la formation d’une bulle importante, qui a éclaté en 1991 pour causer une récession économique prolongée, particulièrement coûteuse pour le Japon et ses partenaires commerciaux. Mon opinion en tant que Chef économiste de l’OCDE à l’époque, fortement exprimée pendant et après la forte appréciation du yen en 1994-1995, était que pour relancer efficacement l’économie japonaise, il fallait assouplir fortement les conditions monétaires intérieures afin d’empêcher une spirale déflationniste. Toutefois, si les taux d’intérêt nominaux à court terme venaient à tomber aux alentours de 0 %, provoquant ainsi une trappe monétaire causée par l’impossibilité de fixer des taux d’intérêt nominaux inférieurs à zéro, il serait crucial pour une économie ouverte en récession de pouvoir recourir à un autre mécanisme de relance, à savoir un train de mesures comprenant une dépréciation monétaire et une réforme structurelle stimulant la croissance avec, si possible, une ouverture plus prononcée des marchés domestiques, tout en ayant
le soutien de ses partenaires commerciaux. À la fin des années 1990, les taux d’intérêt nominaux se sont approchés de zéro au Japon, mais mes conseils n’ont pas rencontré d’écho favorable, ni au Japon, ni aux États-Unis. Pourtant, aujourd’hui, on les retrouve dans les premier et troisième piliers de l’ « Abenomie » annoncé en novembre 2012 par le Premier ministre Shinzo Abe, à l’époque chef du parti d’opposition libéral-démocrate.

Plus récemment, la crise financière et économique mondiale a mis en évidence les failles des cadres mondiaux et régionaux. En effet, ni la surveillance mondiale assurée par les institutions internationales comme le Fonds monétaire international (FMI) ou l’OCDE ni la surveillance régionale de la Commission européenne n’ont permis d’éviter la crise. Ces expériences décevantes montrent que tout retard dans l’adaptation des politiques publiques à l’évolution des conditions économiques est coûteux, et
que des ajustements immédiats, souples et flexibles, sont nécessaires. Elles soulignent également l’importance d’un bon jugement et d’une communication claire pour aider les responsables politiques et les hauts fonctionnaires à adopter rapidement les mesures nécessaires, mais aussi à convaincre leur électorat des bienfaits de ces mesures.

Le Japon peut également en tirer des leçons. En dépit des signes d’embellie économique, les perspectives restent incertaines, sur son marché intérieur comme chez ses voisins. Espérons que l’action publique puisse s’adapter rapidement si les circonstances venaient encore à changer.  

* La carrière de Kumiharu Shigehara à l’OCDE s’est étendue sur 30 ans, de 1970 lorsqu’il a rejoint l’Organisation en tant qu’économiste, à 1999 lorsqu’il l’a quittée comme Secrétaire général adjoint. Pendant un bref interlude (1989-92), M. Shigehara fut Chef économiste de la Banque du Japon et directeur de l’Institut d’études monétaires et économiques.


Références


Financial Times (1992), « Japan’s Turn », 22 janvier.

Marsh, David (1993), « Think-Tank Operator Seeks a Refill of Ideas », Financial Times, 5 mars.

Crockett, Andrew (2011), « WP3: High-Level Policy making in a stimulating forum », The OECD at 50, Éditions OCDE.

Meltzer, Allan (1993), « Commentary on the Role of Judgment and Discretion in the Conduct of Monetary Policy », Changing Capital Markets: Implications for Monetary Policy, Réserve fédérale des États-Unis, Kansas City.

OCDE  (1986), Études économiques de l’OCDE : Japon, Éditions OCDE.

Kumiharu Shigehara (2011), « Testimony », dans « Decision-making process about Japanese economic policy during the periods of bubbles and deflation », Institut de recherche économique et sociale du Bureau du Cabinet du gouvernement japonais. http://www.esri.go.jp/jp/archive/sbubble/history/history_03/analysis_03_02_13.pdf

Kumiharu Shigehara (2009), « Central Banks Experimenting to Counter Deflationary Pressure », The Japan Times, 3 novembre.

Kumiharu Shigehara (2009), « Japan's Demand Management and Yen Rate in the Global Crisis », The Japan Times, 2 novembre.

Kumiharu Shigehara (2008), « Japan’s Monetary Authorities must Act Aggressively », Financial Times,
25 novembre.

Kumiharu Shigehara (2003), « A Global Solution Needed to Deal with the Japan Problem », Financial Times, 2 avril.

Voir aussi www.oecd.org/japon

©L'Observateur de l'OCDE n° 298, T1 2014




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