Vers une gouvernance publique plus agile

©David Rooney

Des pressions budgétaires et démographiques exceptionnelles, alliées à la nécessité de gérer les risques, vont pousser la fonction publique japonaise à devenir plus performante et à renouveler ses modes de fonctionnement dans les années à venir.

En 50 ans depuis son adhésion à l’OCDE, l’économie et la société japonaises ont radicalement évolué. D’immenses efforts pour se doter d’une infrastructure moderne, stimuler l’éducation, l’innovation et le commerce international, lui ont permis de se placer parmi les premières économies mondiales.

Pourtant, le pays affronte aujourd’hui de nombreux défis qui l’incitent à repenser son modèle. Relancer l’économie, améliorer la compétitivité, faire face au vieillissement démographique et gérer les risques, autant de défis qui exigent une gouvernance plus résiliente et plus agile. Le grand tremblement de terre et le tsunami de 2011 ont brutalement démontré au Japon à quel point les grandes catastrophes naturelles affectent la compétitivité nationale, mais aussi tous les segments de la société japonaise. Le vieillissement rapide de la population fera augmenter la demande de services publics, alors que les budgets seront de plus en plus serrés.

Les effectifs de la fonction publique centrale sont cependant à leur plus bas niveau historique. Dans les années 1970, alors que l’administration s’étoffait dans la plupart des pays de l’OCDE, le Japon a étroitement limité ses recrutements. Le secteur de l’administration publique, qui regroupe les employés des administrations centrale et locales, représentait 6,7 % de l’emploi total en 2010, soit l’un des plus faibles niveaux de l’OCDE, nettement en dessous de la moyenne de la zone (15,1 %).

Comment les pouvoirs publics peuvent-ils mieux répondre aux problèmes actuels ? Il ne serait pas aisé de renforcer les effectifs de la fonction publique, notamment pour des raisons budgétaires. La dette publique du Japon, en pourcentage de son PIB, est parmi les plus élevées de l’OCDE, bien que le budget des administrations publiques par rapport au PIB reste inférieur à la moyenne OCDE. Les autorités ont tenté de prolonger la vie active des fonctionnaires en repoussant l’âge minimum de la retraite, qui est passé de 55 ans en 1942 à 65 ans aujourd’hui. La loi de réforme de la fonction publique de 2008 a également créé un système de vacations pour les travailleurs en retraite anticipée.

Mais le problème ne tient pas qu’aux effectifs, il est aussi lié à l’efficacité. L’administration doit innover et devenir plus efficace, s’adjoindre de nouvelles compétences et inventer de nouvelles manières de travailler. Les fonctionnaires sont de plus en plus considérés comme une catégorie protégée, déconnectée du monde réel. Il est évidemment essentiel d’avoir un personnel adapté aux besoins. Les décideurs politiques le comprennent, et ont commencé des réformes de la gouvernance au Japon pour répondre à ces défis.

Le secteur public évolue, notamment en traitant la question des risques majeurs, par la décentralisation, par des réformes réglementaires, et en nouant de nouvelles formes de partenariat avec le secteur privé. Cette expérience devrait être utile pour former la fonction publique agile dont le Japon aura besoin pour planifier et mettre en œuvre les réformes.

Les premiers résultats de l’Abenomie, nom donné à la stratégie du Premier ministre Shinzo Abe pour relever les défis économiques et revitaliser le Japon, sont encourageants. Mais son impact à long terme dépendra de ces réformes. Il faudra trouver des approches innovantes. Prenons les partenariats public-privé (PPP), qui sont appelés à jouer un rôle croissant. En juin 2013, Shinzo Abe a annoncé l’établissement d’un marché du PPP de 100 à 120 milliards de dollars d’ici à 2022. En octobre 2013, le Comité pour la promotion des initiatives de financement privé, qui soutient l’investissement privé en infrastructure tout en réduisant la charge financière pour le secteur public, a été établi avec des fonds publics et privés.

Cette initiative est bienvenue, car les PPP ont montré leur capacité à contribuer à des sociétés plus résilientes. Dans la ville de Kitakyushu, par exemple, ils ont permis de lutter contre la pollution et de susciter une croissance plus verte, s’écartant toujours plus du modèle de croissance au sens étroit du terme qui prévalait dans les années 1960 et 1970.

Les catastrophes majeures ont aussi poussé les pouvoirs publics à se doter de nouveaux modes de fonctionnement plus intégrés à tous les échelons. La fameuse résilience du pays aux risques naturels a été cruellement mise à l’épreuve ces dernières années. Les leçons des erreurs passées sont aujourd’hui tirées, afin de protéger le bien-être des citoyens dans un pays particulièrement exposé aux risques. Au cours des 50 dernières années, les pouvoirs publics ont fait des efforts considérables sur la sécurité. Le taux de mortalité dû aux séismes a fortement baissé grâce aux immeubles antisismiques et aux systèmes d’alerte anticipée, qui arrêtent tous les systèmes, trains à grande vitesse ou ascenseurs, avant les grands chocs sismiques.

Ces réussites sont aussi le fruit d’efforts moins visibles, notamment pour l’application des normes de construction et des plans d’utilisation des sols. Le Japon excelle dans ces domaines. De nouvelles formes urbaines « compactes » comme Toyama City, conçues pour éviter l’étalement urbain et l’explosion du coût des services publics liés aux zones de peuplement excentrées, sont considérées comme des modèles dans le monde entier : des villes efficientes et résilientes, adaptées à une période de vieillissement et de déclin démographiques. Les réseaux des administrations locales et du secteur privé vont collaborer en cas d’urgence de sécurité civile, par exemple en distribuant des cartes sur les risques de tsunami et en organisant des exercices d’évacuation. Les Principes de l’OCDE relatifs à la gouvernance des risques critiques, qui seront présentés aux membres de l’Organisation en mai 2014, sont inspirés de ces expériences.

Quels que soient les approches et les partenariats choisis par le Japon pour relever ses défis de politique publique, il sera essentiel de disposer d’une fonction publique compétente et agile. Il faut amener du sang neuf, tout en maintenant la motivation des fonctionnaires plus âgés, et en veillant à ce qu’ils transmettent leurs connaissances et leur expérience. La fonction publique est traditionnellement très hiérarchisée et formaliste : examens d’entrée sélectifs, parcours professionnels rigides, faible mobilité, emploi à vie, grille de rémunération fixe basée sur l’ancienneté et pensions avantageuses. Ces caractéristiques visaient à protéger l’administration d’une influence politique excessive, de la corruption, des malversations, des intérêts privés et de l’instabilité des gouvernements. Les fonctionnaires étaient considérés comme des experts intègres et impartiaux, dévoués au bien public. Leur image positive de gardiens des grands intérêts nationaux facilitait l’exécution des réformes.

Mais aujourd’hui, la fonction publique est sous pression, sommée d’être toujours plus flexible et plus performante. Sous le gouvernement de M. Hashimoto dans les années 1990, les pouvoirs du Premier ministre et du Cabinet ont été renforcés, le nombre de ministères centraux a été réduit, et des agences indépendantes ont été créées pour privilégier davantage la performance. La fonction publique japonaise a subi ces dernières années d’importants bouleversements destinés à la rendre plus efficace. En 2001, une réforme de l’administration centrale visait à fusionner des ministères existants, renforcer le fonctionnement du Cabinet et accroître l’efficience. Des réformes ont également intensifié la concurrence dans le recrutement d’agents publics, et l’évaluation des performances a pris davantage d’importance.

Actuellement, le Japon a tendance à épouser les mêmes tendances de réforme que les autres pays de l’OCDE : décentralisation de la gestion des ressources humaines, responsabilisation des managers, souplesse du recrutement et des parcours professionnels, importance de la gestion individuelle et organisationnelle des performances, et tendance générale à la débureaucratisation.

Pour compléter ces initiatives, il faudra renforcer les compétences du secteur public, en ce qui concerne notamment l’offre de services publics aux personnes âgées, la gestion des partenariats public-privé, la réflexion sur le renouveau institutionnel et l’innovation dans les services, et exploiter davantage les technologies numériques. Le Japon a mené des réformes innovantes du secteur public depuis des années, mais il est confronté à des pressions budgétaires et démographiques particulièrement fortes. La fonction publique sera encore poussée à devenir toujours plus performante et à s’adapter : elle devra répondre aux attentes des citoyens et favoriser l’innovation, tout en aidant les agents publics à remplir leur rôle − construire une société plus résiliente pour demain.

Références

Huerta Melchor, O. (2013), « The Government Workforce of the Future: Innovation in Strategic Workforce Planning in OECD Countries », Documents de travail de l’OCDE sur la gouvernance publique n° 21, Éditions OCDE, 10.1787/5k487727gwvb-en

OCDE (2013), Panorama des administrations publiques 2013, Éditions OCDE.

OCDE (2013), Green Growth in Kitakyushu, Japan, Études de l’OCDE sur la croissance verte, Éditions OCDE.

OCDE (2012), Compact City Policies: A Comparative Assessment, Études de l’OCDE sur la croissance verte, Éditions OCDE.

OCDE (2011), Future Global Shocks: Improving Risk Governance, Éditions OCDE.

OCDE (2011), Les fonctionnaires, partenaires de la croissance : Pour une fonction publique plus forte, plus resserrée et plus équitable, Éditions OCDE.

Projet de Principes de l’OCDE relatifs à la gouvernance des risques critiques

©L'Observateur de l'OCDE n° 298, T1 2014




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