Réforme du secteur bancaire : une bonne résolution

Quand ils se sont rencontrés à Pittsburgh en septembre 2009 – il leur avait fallu une année entière pour réagir à l’effondrement de Lehman Brothers –, les régulateurs du G20 ont défini un programme ambitieux de réforme du secteur financier. Rien ne serait négligé, aucun aspect du système bancaire ne serait laissé dans l’ombre. 

Les mesures couvriraient tous les segments et acteurs des marchés de capitaux. Des leçons seraient tirées de la crise pour assurer que la débâcle de 2008 ne se reproduirait jamais. Une instance appelée Conseil de stabilité financière a été chargée de coordonner cette tâche titanesque et de dresser une liste précise des réformes dont les régulateurs internationaux et nationaux devaient ensuite s’inspirer.

À l’aube de 2014, ces réformes ont-elles progressé ? La liste de souhaits n’a-t-elle été qu’un voeu pieux, ou les citoyens peuvent-ils maintenant profiter de banques plus solides et plus saines ?

Pour le savoir, examinons d’abord l’ensemble de réformes appelé Bâle III, troisième génération de règles internationales énoncées par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire en réaction à la crise financière mondiale actuelle (le premier Accord de Bâle sur les fonds propres de 1988 avait été conclu suite à la crise de la dette survenue en Amérique latine dans les années 1980). Ces règles contraindront les banques à renforcer leurs exigences de fonds propres et de liquidité d’ici 2019. Jusque-là, leur mise en oeuvre semble bien progresser.

Les banques ont anticipé ce durcissement des exigences en consolidant leurs ratios de solvabilité, jugés trop faibles pour faire face à de futures crises. Cependant, il semble que nombre d’entre elles l’ont fait au détriment de leurs activités de prêt. Elles ont réduit la voilure à mauvais escient, diminuant la taille de leurs bilans au lieu de lever de nouveaux fonds propres.

Non qu’un relèvement des fonds propres réglementaires soit suffisant pour rendre le secteur financier plus solide ou résistant aux chocs. Les réformes ne s’attaquent pas aux vraies causes de la crise, notamment au problème des banques trop importantes pour faire faillite et au problème de de leur interdépendance, celle-ci étant notamment due à de leur exposition aux produits dérivés (assimilés par Warren Buffet à des « armes de destruction massive »).

Durant les périodes calmes, les banques n’ont pas besoin de beaucoup de fonds propres, mais n’en ont jamais assez en période de crise. Il n’existe aucune règle sensée qui puisse aider les grandes institutions financières systémiques à se préserver. La séparation entre activités risquées de banque d’affaires et activités de banque de dépôt pourrait résoudre ce problème. Ces entreprises opérant à l’échelle internationale, une approche unifiée et coordonnée contribuerait à éviter le genre d’arbitrage réglementaire qui a tant joué dans le déclenchement de la crise actuelle. Au sein de l’UE, les régulateurs examinent encore les réformes inspirées des propositions du rapport Liikanen. Adopteront-ils la bonne approche ?

Nous préconisons le recours à une structure de holding passive, aux activités cantonnées. Le seuil de scission des activités d’une banque doit être déterminé en fonction de la quantité de produits dérivés qu’elle détient par rapport à ses autres actifs.

Revenons à Bâle. Des normes de fonds propres fondées sur un simple ratio de levier, calculé par rapport au total de l’actif et non à un mécanisme complexe d’actifs pondérés en fonction du risque, pourraient considérablement améliorer l’assise financière des banques. Rappelons que Dexia, la banque belge qui a fait faillite, satisfaisait aux exigences de fonds propres avant de s’effondrer. Ces exigences étaient toutefois trop complexes, alors qu’un coup d’oeil à un ratio de levier simple aurait permis de voir à quel point la banque était éloignée de la zone de sécurité. Les banques peuvent se plaindre que cela leur reviendrait cher et les conduirait à moins prêter, mais nous ferions alors valoir (et avons démontré empiriquement) que plus les banques sont sûres, meilleures sont leurs activités de prêt. Ce constat va dans le sens de l’approche adoptée par les régulateurs aux États-Unis en juillet 2013, soit une règle visant à relever à 6 % le ratio de levier des plus importantes institutions bancaires du pays – allant audelà des réformes actuellement proposées dans le cadre de Bâle III. Les régulateurs proposent en outre de durcir les règles de liquidité définies par l’Accord de Bâle.

Les autorités américaines ont également exercé un contrôle plus strict de leurs établissements bancaires au début de la crise, imposant des tests de résistance sans complaisance, suivis d’un assainissement décisif des bilans des banques, assorti si nécessaire d’une intervention des pouvoirs publics. Les régulateurs ont aussi rapidement réagi en élaborant la loi Dodd-Frank, adoptée en juillet 2010. Cependant, cette loi est excessivement longue et complexe, causant des retards et permettant à des groupes de pression d’émousser certaines législations complémentaires. Au 2 décembre 2013, seulement 165 des 398 réglementations requises au total avaient été finalisées, et 111 autres n’ont même pas encore été proposées.

Si la règle Volcker de séparation des activités bancaires – considérée par beaucoup comme la pièce maîtresse des réformes Dodd- Frank – a finalement été approuvée le 10 décembre 2013 (pour prendre effet en juillet 2015), il reste encore à savoir comment elle fonctionnera. Elle ne manquera certainement pas d’occuper nombre de juristes bancaires qui s’activeront à trouver des échappatoires, voire à assigner les régulateurs en justice.

Si l’OCDE souligne qu’en matière de réformes du secteur financier, il importe davantage de faire les choses bien que de les faire vite, le processus de réforme risque désormais de ralentir à mesure qu’une certaine lassitude, renforcée par l’activisme de groupes de pression, s’empare des instances de réglementation comme des instances réglementées.

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L’union bancaire européenne En Europe, la dynamique des réformes peut sembler similaire, mais la situation est structurellement différente. Les banques financent les économies européennes à hauteur de 75 % environ, contre 25 % aux États-Unis. C’est pourquoi l’OCDE soutient également les efforts visant à promouvoir des solutions de financement non bancaires, en particulier en faveur des PME européennes. Les bilans des banques européennes sont aussi plus fragiles que ceux de leurs homologues américaines (voir graphique). Par ailleurs, les banques européennes tendent à être plus grandes et plus systémiques à l’échelon national et international. Elles sont de ce fait trop grandes pour faire faillite, mais également trop grandes pour être renflouées par un État ou une banque centrale unique.

Il faudra donc examiner avec une grande attention les résultats des contrôles de santé du secteur bancaire de la zone euro en 2014. Après tout, les banques de la zone possèdent encore une quantité considérable d’actifs douteux qui doivent être comptabilisés et sortis des bilans. L’évaluation de la qualité des actifs et les tests de résistance doivent être réalisés rigoureusement, et suivis d’une recapitalisation ou d’une restructuration bancaire si nécessaire. Il faut encore progresser pour mettre en place une union bancaire à part entière. L’accord conclu par les ministres des Finances de l’UE le 18 décembre 2013 pour instaurer un dispositif de soutien commun pour les banques défaillantes – aspect crucial du « mécanisme unique de résolution » – constitue une avancée importante. Même si une union bancaire européenne n’est pas la panacée pour la crise actuelle, elle contribuera à renforcer le système bancaire et, à terme, à trancher les liens préjudiciables unissant les banques à la dette de leur État respectif.

En somme, alors que la crise sévit encore, les régulateurs seraient bien avisés de prendre comme bonne résolution pour 2014 de réformer adéquatement le secteur bancaire et de contribuer à restaurer la confiance dont nos économies ont si cruellement besoin.

Références

Blundell-Wignall, Adrian et al. (2013b), « Bank business models and the separation issue », OECD Journal: Financial Market Trends Vol. 2013/2

CBCB (2011), Bâle III : dispositif réglementaire mondial visant à renforcer la résilience des établissements et systèmes bancaires, version révisée, juin

Commission européenne (2013), Un nouveau système financier pour l’Europe, Marché intérieur et services

ICB (2011), Final Report: Recommendations (« Rapport Vickers »), Londres

Liikanen, Erkki (2012), Groupe d’experts de haut niveau sur la réforme structurelle du secteur bancaire de l’UE : Rapport final, Bruxelles

Wehinger, Gert (2013), « Banque, éthique et principes de bonne gestion », L’Observateur de l’OCDE n° 294, T1

US Congress (2010), Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act (H.R. 4173)

© L’Observateur de l’OCDE n° 297 T4 2013




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