Fiscalité, décentralisation et relations inter-administrations

« Une carrière politique ne vous prépare pas à gouverner », déclarait l’un des personnages de Yes Minister, une série télévisée satirique britannique des années 70. Il avait raison ! Pour tout politicien fraîchement élu, l’État apparaît comme un entrelacs difficile et complexe où se prennent (voire se bloquent) des décisions et où s’appliquent des politiques.

Un autre épisode de la série montrait fort à propos le seul économiste du pays capable de comprendre le système de financement des collectivités locales, une situation plus réelle que n’aimeraient à le reconnaître les hauts dirigeants de ce monde. L’efficacité administrative dépend de la capacité à naviguer dans un édifice stratifié complexe, aux structures hiérarchiques et commissions diverses à l’intérieur des départements et ministères, et entre les autorités nationales et locales. Les Français l’ont même baptisé « millefeuille », du nom de la une pâtisserie finement feuilletée et difficile à manipuler.

Il est particulièrement difficile d’expliquer le fonctionnement de ces relations inter-administrations relevant de la fiscalité et des dépenses publiques. Le récent arrêt des activités « non essentielles » de l’administration fédérale américaine témoigne d’une répartition arbitraire des compétences au sein de l’administration. Les budgets de l’éducation, par exemple, peuvent constituer un assemblage de diverses sources de financement nationales et locales. 

L’endettement inhérent aux finances des collectivités régionales ou locales soulève des problèmes de transparence et de responsabilité. Prenons l’exemple d’une collectivité dont le budget est financé à 10 % seulement par la fiscalité locale : toute réduction d’environ 1 % des transferts de l’État se traduit, à budget égal, par une hausse de 20 % de la fiscalité locale. Rien de surprenant alors à ce que les relations entre l’État et les collectivités tournent parfois au vinaigre. Toute nouvelle délégation de compétences non financée, impliquant des dépenses supplémentaires dans de nouveaux services d’aide sociale, d’éducation et de santé, ou une réduction des transferts du budget de l’État aux collectivités, nécessite en compensation un relèvement relativement important de la fiscalité locale, ou alors la suppression pure et simple, et impopulaire, de services locaux relevant d’obligations légales moins contraignantes, dont chacun se rejettera ensuite la responsabilité.

Les responsables politiques de l’OCDE et d’ailleurs se débattent au quotidien dans ce labyrinthe administratif. Beaucoup veulent le réformer, tantôt en déléguant des compétences aux collectivités locales, tantôt en récupérant plus de recettes fiscales auprès de ces collectivités pour financer les dépenses de l’État. Quel serait l’impact de ces évolutions sur l’efficacité, et comment peut-on le mesurer ?

La conférence mondiale 2013 du Dialogue fiscal international (DFI), en décembre prochain, vise à apporter des réponses. Elle s’interrogera sur les moyens d’utiliser la fiscalité, dans le cadre des relations inter-administrations, pour aider à modeler le développement des pays et améliorer la vie de leurs citoyens.

Avant la Révolution industrielle de la fin du 18siècle, les structures économiques et les services étaient souvent essentiellement de niveau local et pas toujours bien financés. Le souci premier des États était d’assurer la sécurité, et notamment de financer les dépenses de guerre. De fait, l’impôt sur le revenu, sous sa forme actuelle, a été introduit par les Britanniques en 1798, pour payer les Guerres napoléoniennes.   

Mais la Révolution industrielle a également vu l’émergence de cités nouvelles. Il a fallu financer la croissance et cibler certaines infrastructures comme l’éducation, l’électricité, les transports, l’eau et l’assainissement, dont l’héritage est encore visible aujourd’hui. Or, la responsabilité de lever des impôts et de statuer sur un éventail toujours plus large de services publics a alors été dévolue aux États, les collectivités agissant comme entités administratives chargées davantage de dépenser les deniers publics que de les collecter.

Aujourd’hui, on assiste à une évolution vers plus de décentralisation des compétences en matière de dépenses dans de nombreux pays. Ainsi, au Royaume-Uni, plus d’un quart des dépenses totales des administrations publiques relèvent des collectivités locales, qui lèvent moins de 5 % des recettes fiscales totales.

Pour un État soit réellement démocratique, il est nécessaire d’assurer un lien entre les bénéficiaires des décisions de dépenses et la volonté d’acquitter les impôts nécessaires à leur financement, et de tenir les responsables politiques responsables de leurs résultats. Mais la dissociation des compétences en matière de dépenses et de fiscalité n’est guère évidente à résoudre. Le professeur Richard Bird résumait le point de vue des économistes classiques lorsqu’il écrivait que les impôts que l’on pourrait le mieux déléguer à la compétence des collectivités locales sont loin de représenter une portion congrue. Il est vrai que certains pays, en Amérique latine par exemple, ont réduit le décalage entre dépenses et levée des impôts dans les collectivités locales et régionales.

Cependant, le constat de Richard Bird demeure valable pour de nombreux pays développés. En effet, la part des recettes fiscales locales et régionales, en pourcentage du PIB, n’y représente aujourd’hui qu’une fraction modeste des recettes nationales. La République tchèque, par exemple, ne levait que 1,2 % de ses recettes fiscales au niveau infranational en 2011. Une poignée de pays prouvent que le contraire est possible. Ainsi, près d’un quart des recettes fiscales totales en Finlande sont du ressort des collectivités locales, et non de l’État.

En résumé, des choix politiques réels, comme celui d’intégrer une composante locale plus importante à l’impôt sur le revenu collecté au niveau national, existent bel et bien et peuvent donner aux administrations territoriales plus de maîtrise sur leurs propres recettes. Ces choix méritent qu’on s’y attarde. Et, comme le montre l’exemple de la Finlande, ils peuvent s’appliquer aux pays développés petits ou grands, voire peut-être aux pays en développement. Ainsi, dans les pays d’Afrique sub-saharienne, pourtant confrontés aux mêmes choix, moins de 1 % du PIB provient des recettes fiscales des administrations territoriales. Toutefois, ces pays se heurtent à d’autres obstacles de capacités techniques et de faiblesses institutionnelles.

Les États centralisés n’ont pas vocation à gérer la multitude des situations différentes rencontrées à l’échelon local. Les tenants de la décentralisation vont sans doute se manifester désormais plus bruyamment, portés par la crise financière, mais aussi en réaction contre la mondialisation que beaucoup accusent d’avoir causé la crise. Le public attend des structures administratives qu’elles répondent davantage aux besoins locaux. Des populations différentes dans des localités différentes ont des problèmes différents. Ces différences sont difficiles à appréhender depuis l’État central. Des solutions innovantes comme le budget participatif, qui associe localement les ménages, les entreprises et la société civile, pourraient offrir une piste.     

La décentralisation est un acte de rééquilibrage, qui doit tenir compte de facteurs comme le degré de développement et d’urbanisation. Une nouvelle Révolution industrielle est en cours dans de nombreux pays en développement, avec des villes qui se transforment en mégapoles et d’autres qui surgissent. Les relations entre la ville et l’État sont mises à l’épreuve, les pays devant faire face à des besoins de gouvernance, d’aménagement et de levée d’impôts induits par une urbanisation de masse récente, et à la nécessité de fournir des services à une classe moyenne en expansion. L’impératif d’une croissance plus verte ajoute une complexité supplémentaire à la répartition des responsabilités entre niveaux administratifs. Quelle latitude les collectivités doivent-elles avoir pour fixer le montant des taxes antipollution locales ?

Une autre question se pose : jusqu’où la décentralisation peut-elle aller avant de produire des rendements décroissants ? Les habitants de petites villes et de villages peuvent tout à fait acquérir le pouvoir de décider et de lever des impôts, mais la fragmentation et la réduction des économies d’échelle peuvent in fine amoindrir leur action. L’Inde possède plus de cinq fois plus de collectivités locales que la Chine : cette différence structurelle est-elle une cause ou une conséquence des conditions locales sous-jacentes affectant la fourniture des services publics ? À quel moment les avantages de responsabilités politiques très localisées et précises sont-ils trop coûteux en termes d’efficacité ?

Pour récolter les bénéfices de la décentralisation, il est essentiel d’avoir une claire répartition des responsabilités à tous les niveaux. Les pouvoirs constitutionnels étant relativement figés, tout comme la superficie des pays (ces deux facteurs sont considérés dans les publications universitaires comme déterminant le degré de décentralisation fiscale), les politiques futures seront déterminées par une réflexion sur les mérites de la décentralisation. La conférence du Dialogue fiscal international offrira une excellente opportunité aux ministres et fonctionnaires de tous les niveaux d’administration d’aborder et d’analyser ces questions, et de faire de meilleurs choix pour améliorer leurs propres méthodes d’élaboration des politiques. 

Les opinions exprimées sont celles de leur auteur et ne doivent pas être interprétées comme des prises de position politique de la part des organisations partenaires du DFI.

La 5e conférence mondiale du DFI sur la fiscalité et les relations inter-administrations se tiendra du 3 au 5 décembre 2013 à Marrakech, au Maroc. Pour plus d’information, voir le site Internet du DFI : www.itdweb.org, ou contacter conference2013@itdweb.org.

Référence

Bird, Richard M. (2010), « Subnational Taxation in Developing Countries, A Review of the Literature », Document de travail de recherche sur les politiques 5450, Banque mondiale, octobre

Voir: www.oecd.org/fr/fiscalite/

©L’Observateur de l’OCDE n° 296, T3 2013




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