Réinventer la gouvernance

La mondialisation et l’émergence de groupes de la société civile interconnectés, quoique d’horizons divers, constituent un véritable défi pour les cadres de gouvernance en place. Il n’y a pas d’alternative au changement.

De l’eau a coulé sous les ponts depuis la création de l’OCDE en 1961. Notre monde n’est plus dominé par des superpuissances ; les régimes de fer d’autrefois se sont révélés fragiles et instables et les réponses confuses de régimes, même bien ancrés, aux défis contemporains, posent toutes sortes de questions nouvelles sur le système de gouvernance mondial.

La gouvernance est essentiellement un discours dominant, dont l’enjeu fondamental est le contrôle des idées et des idéaux. Pour autant, le débat sur la gouvernance n’avait jamais suscité une rivalité aussi intense et généralisée entre gouvernants et gouvernés.

Un paradoxe manifeste s’est fait jour : d’un côté, dans certaines régions du monde, la ligne de démarcation entre les gouvernements et leurs administrés est claire ; de l’autre, il devient de plus en plus difficile de distinguer gouvernés et gouvernants, la société civile endossant des rôles jusqu’ici considérés comme l’apanage des États.

Une chose est sûre : la rigidité des structures de gouvernance officielles est constamment remise en cause par les jugements très divers, et en perpétuelle évolution, du grand public sur le bien-fondé de la notion naguère révérée d’une croissance et d’un développement mesurés par le PIB.

Les modèles de gouvernance centrés sur l’État, et les organisations multilatérales qui s’en inspirent, mettent généralement en commun toutes leurs expériences pour définir un ensemble de règles universelles qui deviennent ensuite autant de références en matière d’action publique et de bonne gouvernance. Mais ces cadres politiques uniformes, déjà ébranlés lorsqu’ils sont appliqués à des régions variées, sont sur le point d’être mis à rude épreuve. De fait, le vigoureux appel à de nouveaux cadres et institutions, inspirés d’expériences alternatives et beaucoup plus locales, n’est pas près de faiblir.

Observons l’émergence des pays en développement et, pour la première fois, la montée en puissance des pays à faible revenu sur la scène internationale. Dans nombre d’entre eux, les régimes de gouvernance, souvent importés de régions lointaines, ont produit des structures normatives lacunaires qui ne sont que partiellement adaptées à leurs normes et valeurs sociales. Elles se révèlent donc incapables de répondre aux pressions démographiques et économiques croissantes, créant un clivage, entre riches et pauvres notamment, concernant la satisfaction des besoins fondamentaux. De ce fait, les intérêts antagonistes qui se manifestent sur le chemin de la croissance risquent de susciter des mouvements contestant le discours dominant actuel sur la mondialisation. La scène internationale pourrait ainsi voir s’exprimer une multitude impressionnante d’associations et de coalitions aux revendications diverses dont les positions auront une tendance déconcertante à évoluer au fil du temps, ce qui nécessitera des stratégies tout aussi variées de la part des organisations et des États. Cela peut-il fonctionner ?

Prenons l’urbanisation. Fondamentalement, dans les pays émergents, l’exode sans précédent des populations vers les agglomérations est un phénomène préoccupant, induit par la logique inexorable de la croissance économique. De nombreux pays émergents ou en développement connaissent une urbanisation d’une ampleur inédite. En Chine et en Inde, où se concentre plus du tiers de la population mondiale, ce mouvement de masse vers les villes n’a jamais été aussi rapide. Les villes indiennes et leurs agglomérations devraient encore croître de 20 %, ce qui représente un afflux de près de 300 millions d’habitants supplémentaires dans les centres urbains anciens et nouveaux en à peine plus de deux décennies.

Contrairement à de nombreux pays atlantiques, où l’urbanisation a produit des banlieues tentaculaires, l’Inde connaît un phénomène très différent. Les populations convergent vers les centres urbains qui concentrent la plupart des équipements, infrastructures et services. En conséquence, les immenses bidonvilles abritant les franges les plus marginaliséesde la population côtoient les centres du pouvoir politique, les quartiers financiers et les centres d’affaires. Ce mouvement pose des défis particuliers en termes de gouvernance, en raison de la multiplication de ces véritables « villages dans la ville ».

La grande diversité culturelle de l’Inde a toujours représenté à la fois la métaphore et le symbole de l’idéal qu’incarne cette immense nation. Au gré des mouvements de population, chacune de ses agglomérations urbaines vastes et dispersées correspond en réalité à un microcosme où la diversité s’exprime au quotidien. La multiplicité des identités, aspirations et modes de consommation engendre de nouveaux discours hétérogènes, énonçant des priorités parfois communes, parfois différentes. Pour fonctionner, les structures de gouvernance doivent composer avec les innombrables interactions que cela implique, tout en respectant, au sein de la ville, l’inviolabilité des différents espaces que chacun est en droit de revendiquer.

En pratique, les gouvernements nationaux et les organisations internationales auront de plus en plus de mal à suivre, prévoir et gérer ces mouvements de masse. Leur diversité donnera immanquablement naissance à des connexions et à des réseaux informels et labyrinthiques entre les individus et les organisations, au travers de coalitions changeantes, dans un monde désormais interconnecté. Les organisations internationales et appareils d’État traditionnels, conçus comme des systèmes structurés et immuables, auront généralement du mal à conserver ou affirmer leur utilité dans ce contexte. Les structures de gouvernance sont condamnées à évoluer.

Ceci est particulièrement manifeste à travers l’usage perceptible d’une expression qui a fait florès : la sécurité humaine. De fait, la sécurité humaine constitue l’un des plus grands enjeux des structures traditionnelles, puisque les besoins de l’individu sont constamment en conflit avec l’idée classique du statocentrisme. L’individu que l’État cherche à servir et protéger ne peut plus être considéré comme un objet passif, soumis à un ensemble préconçu de besoins ou à des aspirations prédéterminées par des comportements ayant été « observés » dans d’autres nations ou sociétés, en d’autres temps et d’autres lieux.

Dans le même temps, au lieu d’une gouvernance universelle, nous voyons émerger une tendance à la désagrégation de plusieurs États-nations. La montée de l’hostilité envers les immigrés, le protectionnisme commercial et l’appel à une plus grande fédéralisation dans de nombreuses régions du monde vont à l’encontre de toute tentative d’homogénéisation du « village mondial ».

De même, le débat actuel sur le développement durable et les Objectifs du millénaire des Nations unies pour le développement reflète également l’obstination de ceux qui restent attachés au mythe d’un développement homogène. Les pays en développement ne continueront pourtant pas nécessairement à croître selon des trajectoires de revenu et de consommation prédéfinies : c’est donc presque un voeu pieux que de définir des politiques et des mandats en fonction de cadres déterministes et linéaires, en espérant qu’ils produiront un jour les résultats escomptés.

Pour réinventer la gouvernance, il faudra à nouveau étudier le terrain humain et, avant tout, en apprécier la diversité. Au XXIe siècle, le défi de la gouvernance consiste à gérer la mondialisation sans sacrifier le droit absolu de chaque être humain à emprunter, pour réaliser ses rêves, la voie qu’il aura choisie. Il n’existe peut-être pas de valeurs communes dans un monde d’inégalités, mais il peut y avoir des aspirations communes. Mettons-nous donc au service de la diversité et gardons-nous surtout de la faire disparaître.

Voir www.observerindia.com

Voir aussi www.oecd.org/fr/gouvernance

©L’Observateur de l'OCDE n˚ 290-291, T1-T2 2012 




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