La fiscalité au service de l’équité

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Aujourd’hui, la marée montante pourrait ne plus soulever tous les bateaux, pour reprendre la métaphore du Président Kennedy qui, en 1963, liait la croissance économique à une prospérité unanimement partagée. Les gouvernements peuvent-ils préserver la cohésion sociale indispensable à une croissance pérenne ? Assurer une répartition équitable des revenus reste l’un des objectifs clés de la politique budgétaire et fiscale.

Au cours de la dernière décennie, la croissance rapide des économies émergentes a permis à des centaines de millions d’individus de sortir de la pauvreté absolue, et a réduit les disparités de revenus au niveau mondial. Jusqu’à la crise financière et économique de 2008, la plupart des autres économies connaissaient également une phase d’expansion. Cependant, au sein de l’OCDE comme des économies émergentes, les différentes régions et catégories sociales n’ont pas toutes tiré profit des années de croissance de la même manière. Au contraire, la répartition des revenus est généralement devenue plus inégalitaire.

Sans surprise, cette évolution confère aujourd’hui une importance prééminente à la question de l’« équité » dans les débats politiques de nombreux pays, notamment depuis le début de la crise. Cette question se pose autant en termes d’égalité des chances que d’égalité des revenus et de consommation des ménages. Si le principe d’équité n’est guère remis en cause, les interprétations que l’on en fait diffèrent largement ; cela s’explique en partie par les trajectoires historiques de répartition des revenus, qui varient fortement selon les pays (voir le graphique). Cela dit, trop d’inégalités peuvent, à long terme, être dommageables à la croissance.

La politique fiscale peut grandement contribuer à réduire les inégalités de répartition du revenu après impôt. En outre, elle est nécessaire pour lever les recettes permettant de financer les dépenses publiques de transferts, notamment les dépenses de santé et d’éducation, qui bénéficient plutôt aux ménages à faible revenu, ainsi que pour financer les infrastructures, vecteurs de croissance, mais aussi potentiellement d’équité sociale.

Bien que les inégalités tendent à être moins marquées dans les pays de l’OCDE que dans le reste du monde, la répartition du revenu disponible est plutôt devenue plus inégalitaire au cours des dernières années. Au milieu des années 1980, le coefficient de Gini, pour lequel la valeur 0 équivaut à une égalité parfaite (plus le coefficient est élevé, plus la répartition est inégale) était de 0,28 en moyenne pour la population active des pays de l’OCDE. Au milieu des années 2000, il atteignait 0,31, ce qui traduit une montée des inégalités.

Quelles sont les conséquences en termes de politique fiscale ? Les travaux des experts de l’OCDE, entre autres, soulignent la nécessité de mesurer l’effet désincitatif de taux marginaux d’imposition sur le revenu élevés vis-à-vis, par exemple, de l’investissement dans le capital humain ou de l’entrepreneuriat ; ils soulignent également qu’une fiscalité progressive est l’un des principaux instruments de redistribution à la disposition des gouvernements. Pour de nombreux pays, les arbitrages à effectuer entre les objectifs de croissance économique et l’équité sont aujourd’hui particulièrement décisifs.

Les effets de la fiscalité sur la répartition des revenus doivent s’apprécier dans le contexte de ces arbitrages. Il faut s’intéresser aux effets d’ensemble de la réforme du régime fiscal, et non pas uniquement au caractère progressif ou régressif de la fiscalité des ménages. En effet, la répartition du revenu disponible dépend à la fois de la fiscalité et des prestations sociales. Par exemple, le relèvement de la fiscalité indirecte est souvent régressif car celle-ci pèse sur la consommation, qui absorbe une part relative du budget des ménages pauvres plus importante que celle des ménages aisés. Mais l’impact global de la réforme peut néanmoins être progressif si les effets de ce relèvement sont contrebalancés par d’autres aménagements du régime fiscal et des prestations sociales. Par exemple, les prestations dépendantes du niveau de revenu sont un instrument beaucoup plus efficace que la réduction des taux de TVA pour accroître le revenu disponible des ménages pauvres. La TVA n’est pas forcément néfaste à la redistribution. C’est clairement le cas dans les pays en développement où la fiscalité indirecte, relativement importante, peut rendre le système fiscal plus régressif. Cela dit, une taxe sur la consommation comme la TVA peut être la seule façon de financer des dépenses fortement (ou plus fortement) progressives. Cependant, certains pays n’ayant pas la capacité administrative requise pour opérer les transferts sociaux au profit des ménages, il peut être souhaitable, le cas échéant, de différencier les taux de TVA pour moins taxer les biens et services de première nécessité.

La plupart des pays développés disposent déjà de régimes fiscaux élaborés leur permettant de lever, en moyenne, des recettes fiscales représentant quelque 35 % du PIB. L’ampleur des recettes fiscales est telle qu’elle permet une importante redistribution. Cependant, la fiscalité, si elle est mal structurée, peut aussi handicaper la performance économique.

Dans les années 1980, un certain nombre de pays ont commencé à penser que des taux marginaux d’imposition élevés étaient l’un des facteurs expliquant le ralentissement de l’activité économique des années 1970. Ils pointaient aussi le fait que les taux d’imposition élevés encouragent le développement de niches fiscales, qui faussent les décisions d’investissement et incitent à la planification fiscale active (voire agressive) exploitant les lacunes du système, ce qui réduit la base imposable. Les décideurs ont alors opté pour une fiscalité à assiette large et à taux bas, c’est-à-dire réduisant les prélèvements sur le revenu et sur les entreprises, tout en élargissant l’assiette pour récupérer le manque à gagner.

Le succès apparent de ces réformes a conduit d’autres pays à les adopter. En outre, l’accroissement des pressions concurrentielles dues à la libéralisation du commerce et des flux financiers (avec l’accentuation de la mondialisation et de l’intégration internationales) poussent à réduire les taux d’imposition. En particulier, le taux marginal supérieur de l’impôt sur le revenu des personnes physiques a très nettement diminué dans de nombreux cas, la moyenne de l’OCDE passant de 66,8 % en 1981 à 41,7 % en 2010.

Face à la nécessité de rétablir la viabilité des finances publiques ainsi que la croissance de la production et de l’emploi après la récession post-2008, quelles politiques fiscales les pays de l’OCDE doivent-ils appliquer ? Peut-on concevoir des politiques fiscales qui seront perçues comme « justes » et aideront à maintenir la cohésion sociale tout en favorisant la croissance ? Lorsqu’il faut augmenter les recettes dans le cadre des plans d’assainissement budgétaire, faut-il élargir l’assiette fiscale de manière à rendre imposable une plus large part du revenu des personnes les plus aisées, ou faut-il aussi relever le taux marginal d’imposition ?

Le simple fait de relever le taux marginal de l’impôt sur les hauts revenus ne permettra pas nécessairement de mobiliser beaucoup plus de ressources, notamment parce que cela aurait des conséquences sur l’intensité de l’activité, les choix de carrière ou l’évasion fiscale, entre autres. Si des hausses d’impôts sont nécessaires, la démarche la plus favorable à la croissance consisterait à réduire les distorsions fiscales nuisibles à la croissance, notamment en éliminant les lacunes fiscales et en augmentant les recettes issues de la fiscalité récurrente sur la propriété foncière, tout en appliquant des taxes destinées à réduire les dommages à l’environnement et à corriger d’autres externalités.

Comme toujours, le diable est dans les détails, mais il y a plusieurs façons de s’assurer que de telles réformes contribuent à l’équité sociale. Par exemple, de nombreuses exonérations fiscales favorisent démesurément les hauts revenus. Il est clair qu’il faut en réexaminer le bien-fondé.

Il est également possible de relever l’impôt foncier, relativement faible dans de nombreux pays. Cependant, si les plus aisés sont généralement propriétaires des biens les plus coûteux, de nombreux propriétaires relèvent également de la classe moyenne. La prudence s’impose donc, d’autant que de nombreux propriétaires ont été durement touchés par l’éclatement de la bulle immobilière. Néanmoins, des valeurs périmées à des fins fiscales nuisent souvent à l’efficacité du marché immobilier (dissuadant les gens de déménager, et réduisant ainsi la mobilité de la main-d’oeuvre), et de nombreuses taxes foncières tendent à être régressives, en ce sens qu’elles sont proportionnellement plus lourdes pour les ménages moins aisés. La réforme et la révision des bases d’imposition pourraient rendre l’impôt foncier plus juste et moins sujet à distorsion.

Il est également crucial d’avoir une bonne administration fiscale. Les nouveaux systèmes de TI utilisés par les administrations fiscales intègrent de plus en plus souvent des instruments sophistiqués qui permettent par exemple de faire apparaître les déclarations sous-évaluées. On a intensifié la lutte contre les paradis fiscaux en rendant plus efficace l’échange d’informations entre les autorités fiscales. Les lieux où cacher son argent pour éviter l’impôt sont devenus plus rares. Ces initiatives stimulent aussi les efforts internationaux du FMI, de l’OCDE, des Nations unies et de la Banque mondiale pour aider les pays à bas revenu à développer des systèmes fiscaux plus efficaces.

En résumé, la réforme fiscale peut promouvoir l’équité tout en libérant la croissance, afin que la prochaine marée montante soulève davantage de bateaux.

Références

FMI (2011), Mobilisation des recettes dans les pays en développement, document du FMI, 8 mars.

FMI et al. (2011), Supporting the Development of More Effective Tax Systems, A Report to the G20 Development Working Group by the IMF, OECD, UN and World Bank.

Dialogue fiscal international (2011), 4th ITD Global Conference on Tax and Inequality, Delhi, décembre. 

OCDE (2010), Tax Policy Reform and Economic Growth, Tax Policy Study No 20.

Saez, Emanuel, Joel Slemrod et Seth Giertz (2011), « The elasticity of taxable income with respect to marginal rates: A critical review », dans Journal of Economic Literature, American Economic Association, vol. 50 (1), pages 3-50, mars.

Toder, Eric et Daniel Baneman (2012), « Distributional Effects of Individual Income Tax Expenditures: An Update », Urban-Brookings Tax Policy Center, 2 février 2012. 

©L’Observateur de l'OCDE N˚ 290-291 T1-T2 2012




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