Changements de paradigme

Chef Économiste et Secrétaire général adjoint de l’OCDE

Pier Carlo Padoan OCDE

L’histoire de la politique économique est marquée par une succession de « paradigmes » définissant les objectifs de cette politique et les instruments à utiliser pour les réaliser. Pier Carlo Padoan, Chef Économiste de l’OCDE, ébauche les évolutions à l’oeuvre. 

Un changement notable de paradigme a eu lieu au début des années 90, lorsque les problèmes de politique structurelle ont progressivement gagné en importance, tandis que les politiques macroéconomiques sont devenues davantage fondées sur des règles. La période de « grande modération », marquée par une croissance et des prix stables depuis le milieu des années 1990, a été considérée comme une preuve du succès de ce paradigme. Cependant, les statistiques générales favorables masquaient des déséquilibres sous-jacents de plus en plus marqués et, lorsque ces déséquilibres sont devenus patents avec la crise financière de 2008-09, les certitudes établies se sont effondrées (à nouveau) et de nouvelles approches économiques sont apparues. Quelles ont été les causes de ces déséquilibres ?

Depuis le milieu des années 1990, l’intégration de l’économie mondiale s’est intensifiée en raison de l’élimination des barrières commerciales, de la libéralisation des mouvements de capitaux, de la diffusion des nouvelles technologies et de la chute du Rideau de fer. Le cas de la Chine, aujourd’hui deuxième économie du monde, mérite une attention particulière.

Depuis son adhésion à l’Organisation mondiale du commerce, en 2001, la Chine enregistre d’importants excédents de balance courante, à l’instar de plusieurs autres économies, notamment exportatrices de pétrole. Cette « surabondance » d’épargne au niveau mondial a permis aux États-Unis et à d’autres pays de financer les déficits de leur balance des opérations courantes à des conditions favorables et de maintenir les taux obligataires à un bas niveau – d’autant que la mondialisation a entraîné une augmentation massive de l’offre mondiale de travailleurs faiblement qualifiés, permettant de contenir les mesures de base de l’inflation. Dans ces conditions, la politique monétaire a pu accompagner l’activité, ce qui, conjointement avec des « innovations financières » peu avisées, a contribué à une prise de risques et à un endettement excessifs.

L’éclatement de la bulle Internet en 2000-01 aurait dû être considéré comme un avertissement d’une trop forte augmentation du risque systémique. Mais l’éventualité de risques financiers systémiques n’a pas été efficacement prise en compte. En outre, les décisions des autorités n’ont pas intégré les conséquences de l’augmentation procyclique rapide de l’effet de levier et de la prise de risques dans le secteur financier, de la concentration des risques et de la probabilité de plus en plus grande pour les chocs de traverser les frontières et les marchés.

Tout cela explique comment les problèmes d’un compartiment limité des marchés financiers américains (les subprimes ne représentaient que 3 % des actifs financiers aux États-Unis) ont pu « infecter » le système bancaire mondial tout entier et enclencher une spirale explosive de dévalorisations d’actifs et de pertes bancaires. La crise financière a donc mis en évidence plusieurs déficiences du paradigme dominant.

Premièrement, si la politique monétaire a permis de gagner la bataille contre l’inflation, elle l’a fait avec le soutien de la mondialisation, atténuant les pressions inflationnistes face à des conditions économiques dynamiques. Cela a pu mener à une politique trop accommodante.

Deuxièmement, les règles de la politique budgétaire n’ont favorisé ni la constitution de marges de sécurité lorsque la conjoncture était favorable ni la prise en compte des conséquences de l’accentuation des déséquilibres du secteur privé pour les finances publiques, ce qui a entraîné des crises de la dette souveraine.

Troisièmement, la surveillance des marchés de capitaux a prêté trop peu attention aux risques systémiques découlant de l’endettement et aux répercussions potentielles de l’expansion rapide de la mondialisation financière sur la transmission des chocs audelà des frontières. Enfin, si des politiques structurelles ont été mises en oeuvre dans beaucoup de pays, les orientations ont été choisies sans concertation au niveau international, ce qui a contribué à la persistance de déséquilibres de l’épargne et de l’investissement entre les pays.

Ces déficiences sont largement reconnues et entraîneront une autre modification de paradigme. Il est difficile de dire avec précision à quoi ce paradigme ressemblera, mais il comportera certainement les aspects suivants.

Afin de préserver et de renforcer les vastes avantages de la mondialisation, il doit viser à maintenir la stabilité financière, tout en assurant une croissance durable, équitable et écologique. Les politiques structurelles jouent un rôle déterminant et doivent poursuivre des objectifs plus larges que ces objectifs de croissance à long terme, notamment faciliter l’assainissement budgétaire, contribuer à la réduction des déséquilibres mondiaux par le biais de leur impact sur les balances des opérations courantes et les flux de capitaux, et soutenir l’activité à court terme. Mais, à l’évidence, tous les volets de la politique économique – prudentiel, budgétaire, structurel et monétaire – ont un rôle à jouer, chacun dans son domaine et selon un mandat bien défini, mais toujours de façon intégrée pour obtenir l’impact maximum.

Surtout, il faut trouver des mécanismes permettant aux différentes politiques publiques de coexister au niveau mondial en favorisant la stabilité et la croissance économiques. Cela passe par des efforts internationaux de coopération, de surveillance et de communication pour définir les priorités et minimiser les effets secondaires négatifs pouvant résulter de la constellation géographique de politiques publiques. On peut citer à cet égard l’effort international accompli actuellement pour renforcer les cadres prudentiels dans le monde entier. En outre, le Cadre du G20 pour une croissance forte, durable et équilibrée vise à cerner une combinaison de politiques macroéconomiques, structurelles et de change, qui permettrait à la fois d’améliorer les perspectives de croissance et de renforcer la viabilité des situations budgétaires, tout en minimisant les risques d’une nouvelle aggravation des déséquilibres mondiaux.

Le renforcement du système monétaire international exige également des efforts de coopération. Au fil du temps, les économies de marché émergentes devraient voir leur monnaie s’apprécier en termes réels. Si le taux de change nominal est fixe, l’évolution requise devra reposer sur un ajustement des salaires et des prix, ce qui peut être coûteux en raison du risque d’accentuation des anticipations inflationnistes. La persistance de distorsions des taux de change peut aussi déboucher sur des déséquilibres extérieurs intenables. Des réformes s’imposent donc pour favoriser une évolution des cours de change qui soit conforme aux paramètres fondamentaux des économies, de manière à ce que l’ajustement des taux de change nominaux serve de soupape de sécurité. D’autre part, bien évidemment, une instabilité excessive des cours de change peut aussi avoir des conséquences négatives.

Enfin, il faut prendre en compte le fait que les volumineux flux de capitaux attirés par les perspectives de rendement offertes par les économies émergentes peuvent accroître le risque d’une appréciation monétaire pesant sur la compétitivité (« syndrome hollandais »), d’une prise de risque inconsidérée et de coups d’arrêt ou de retournements soudains. Pour canaliser et absorber sans heurts les entrées de capitaux, les économies de marché émergentes doivent s’efforcer de trouver un bon panachage des politiques macroéconomiques. Elles doivent aussi réduire la vulnérabilité du secteur bancaire en renforçant les cadres macroprudentiels, afin de contenir davantage le risque d’instabilité financière. L’OCDE a identifié les moyens par lesquels les politiques structurelles peuvent atténuer les risques que représentent pour la stabilité financière les entrées de capitaux – en encourageant des formes de financement plus stables et productives, comme l’investissement direct étranger. Les restrictions relatives aux mouvements de capitaux devraient constituer une mesure de dernier ressort et être adoptées de façon à préserver des conditions d’égalité de la concurrence.

Les 50 ans de l’OCDE : « Changements de paradigme dans la conduite de la politique économique »  

Voir aussi: 

Sommet du G20 : Cadre pour une croissance forte, durable et équilibrée

© L'Annuel de l'OCDE 2012




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