Ouvrir les vannes du dévéloppement

Professeur d'ingénierie environnementale à l'université de Harvard

©Reuters/Stringer Shanghai

Faire appel au bon sens et aux bons acteurs contribuerait à débloquer les investissements dans le secteur de l’eau, particulièrement cruciaux pour les pays en développement.

Si les grands travaux américains d’infrastructure comme le barrage Hoover, celui de Grand Coulee ou de la Tennessee Valley Authority étaient proposés aujourd’hui, ils resteraient certainement dans les tiroirs des bureaux d’études.

John Briscoe, ex-conseiller principal de la Banque mondiale pour l’eau, aujourd’hui professeur à Harvard, ne mâche pas ses mots. La faute revient aux économistes, affirme t-il, qui soutiennent depuis 40 ans qu’il faut ignorer les retombées régionales et autres effets indirects de tels projets, qui en constituaient pourtant la motivation principale, et aux écologistes, systématiquement opposés à ces projets pour des raisons environnementales.

Ces travaux caractérisaient pourtant l’Amérique d’après la Grande dépression. Témoignages d’une nation visionnaire et pleine de ressources, ils étaient perçus comme de véritables prouesses d’ingénierie et d’imagination. Les pays en développement les admirent et veulent s’en inspirer. Mais le peuvent-ils et le doivent-ils ?

M. Briscoe décrit la planification actuelle des pays riches comme une « planification par contraintes », expression empruntée au corps du génie de l’armée américaine. Imposer cette approche « post-abondance » aux pays en développement, c’est priver de nombreux pays pauvres de la seule voie connue vers la prospérité. Avec son armée d’universitaires, de technocrates, d’ONG et de défenseurs d’une seule cause, le monde développé promet d’aider les pays en développement, mais à une seule condition : qu’ils le fassent sans acier, béton ou autre ennemi de l’environnement. Les travaux d’infrastructure, qui constituaient jadis la majorité des investissements de la Banque mondiale, sont aujourd’hui négligés. « Ces 15 dernières années, la Banque mondiale n’a financé que deux grands projets de barrage », souligne M. Briscoe : Bujagali en Ouganda, dont l’approbation a pris plus de dix ans, et Nam Theun 2 au Laos, qui a dû subir 14 évaluations de commissions indépendantes avant d’être approuvé.

En matière d’eau, pays riches et pays pauvres ne sont pas confrontés aux mêmes problèmes. Les pays riches ont plus d’infrastructures hydrauliques que les pays pauvres, ce qui leur a permis de sécuriser leurs ressources en eau. Par exemple, les barrages du Colorado ont une capacité de stockage de 1000 jours contre 30 pour ceux de l’Indus. Le mot « infrastructure » ne doit pas être synonyme d’habitats dégradés, de villages déplacés et de multinationales rapaces. M. Briscoe constate toutefois que les gouvernements et les organismes d’aide, entraînés par des groupes d’intérêt, ont délaissé les infrastructures au profit des finalités sociales, incarnées par les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD).

Selon M. Briscoe, les OMD constituent « le principal revers pour le développement de ces dernières décennies ». D’après lui, le problème ne vient pas des objectifs eux-mêmes mais du fait qu’ils mettent la « charrue sociale » avant les « bœufs de la croissance économique ». Les concepteurs des OMD ont dressé une liste de biens sociaux – éducation, égalité des sexes, réduction de la mortalité infantile, accès à l’eau et à l’assainissement, etc. – mais rien n’est dit sur les transports, l’énergie et l’agriculture, les piliers historiques de croissance propres à faire reculer la pauvreté. Les OMD négligent également les bases sur lesquelles repose l’économie de tous les pays riches actuels, comme par exemple l’énergie hydroélectrique. Les pays de l’OCDE exploitent 70 % de leur capacité hydroélectrique, contre 3 % pour l’Afrique. M. Briscoe précise que jamais un pays n’est sorti de la pauvreté sans améliorer sa productivité et ses infrastructures. C’est pourtant ce qui est demandé aux pays pauvres.

Pour M. Briscoe, les rédacteurs des OMD « vivent dans un autre monde ». Figurent parmi eux des universitaires, des ONG, des défenseurs d’une seule cause et ceux qui brandissent le terme « nouveau paradigme » (dont un équivalent pourrait être le « jamais testé »). Selon lui, il est frappant de constater que, bien qu’aucun pays émergent n’ait suivi le modèle des OMD, c’est pourtant ce que l’on exige des pays pauvres tributaires de l’aide.

À la Banque mondiale, M. Briscoe défendait ce qu’il appelle « un pragmatisme fondé sur des principes » : en général, il privilégiait l’avis des acteurs de terrain par rapport à celui des universitaires, prenait au sérieux les préoccupations politiques, accompagnait les projets qui avaient le plus de chances d’être concrétisés et évitait de « faire du mieux en développement ont autant besoin d’infrastructures que d’institutions, mais rejette l’idée selon laquelle les réformes doivent automatiquement précéder les grands projets d’infrastructure. « Il n’en a jamais été ainsi », précise t-il. « Les investissements n’ont jamais attendu les réformes ».

Il cite l’exemple des marchés émergents : « Les pays à revenu intermédiaire comme le Brésil ou la Chine ne se soumettent pas aux restrictions des organismes d’aide pour leurs grands projets hydrauliques ». Leur richesse leur permet de passer outre la « planification par contraintes » imposée par les organismes d’aide en échange de leurs financements. Les pays pauvres n’ont pas cette chance.

L’expérience de M. Briscoe en tant que directeur des opérations pour le Brésil à la Banque mondiale de 2005 à 2008 lui a également appris comment les organisations internationales telles que la Banque mondiale et l’OCDE pouvaient aider au mieux ces pays.

Il explique que le Président Lula accordait la priorité à la construction sur l’Amazone de deux centrales hydroélectriques « au fil de l’eau » respectueuses de l’environnement, générant près de 8000 mégawatts, pour combler l’écart entre l’offre et la demande. M. Briscoe souligne que ces projets étaient plébiscités par les gouverneurs et les populations de la région mais rejetés par les défenseurs de l’environnement et certaines célébrités. Le Brésil est réputé pour ses énergies propres en grande partie parce que 80 % de son électricité est d’origine hydraulique. Le pays n’exploite toutefois qu’un tiers de son potentiel hydroélectrique, qui réside essentiellement dans l’Amazone, précise t-il.

La Banque mondiale n’a pas investi directement dans ces projets. De fait, le Brésil n’avait pas besoin d’argent. Selon M. Briscoe, le pays avait bien compris qu’un investissement de la Banque mondiale aurait été synonyme d’interminables mises à l’épreuve et d’années de retard. En revanche, le Brésil a mis à profit l’expertise et la renommée de la Banque pour gérer les questions complexes de durabilité et pour développer une procédure d’appel d’offres ouverte et concurrentielle (qui a permis de diminuer les coûts d’environ 30 %).

C’est au Brésil que M. Briscoe a appris l’importance d’écouter les hommes politiques et de leur permettre, plutôt qu’aux technocrates de la Banque mondiale, de fixer les priorités dans les programmes financés par l’institution de Washington. Il s’est aperçu que la plupart des gouverneurs régionaux souhaitaient réaliser deux ou trois projets importants durant leur mandat : « Ils s’étaient présentés aux élections, savaient bien ce qui comptait pour leurs concitoyens, et mettaient l’essentiel de leur pouvoir au service de ces priorités». Il leur demandait d’exposer leurs priorités pour travailler sur cette base, ce qui a permis de faire passer l’intervalle entre l’approbation et le début des travaux d’un projet de 36 à 10 mois. À la Banque mondiale, « cela a suscité une levée de bouclier des technocrates, plus habitués à être aux commandes qu’à disposition ».

Quant à « l’eau en tant que droit de l’homme », c’est une question largement débattue au sein des instances internationales, mais pratiquement jamais sur le terrain, souligne-t-il. Faire de l’accès à l’eau un droit de l’homme est louable, mais cela améliore-t-il la vie des populations ? La principale injustice, d’après lui, n’est pas que les pauvres doivent payer un prix raisonnable pour les services essentiels, mais qu’ils n’aient pas accès à ces services.

Tous les mécanismes publics et privés efficaces considèrent les pauvres comme des clients qui paient pour certains services. L’objectif final est qu’ils en bénéficient. Cela nécessite des financements, mais les investisseurs sont méfiants. Si les investissements dans les services publics sont traditionnellement peu risqués dans les pays développés, il en va autrement dans les pays en développement. Pour le secteur de l’eau, le retour sur investissement est long, la rentabilité des capitaux est faible et la marge brute d’autofinancement de l’investisseur sera donc négative durant les dix premières années, le rendant vulnérable. Les chiffres ne sont guère encourageants : parmi les contrats d’infrastructures du secteur privé dans les pays émergents, 3 % sont annulés dans le secteur des télécommunications, 8 % dans le secteur de l’électricité et 33 % en moyenne dans le secteur hydraulique. Rares sont les investisseurs capables de supporter un tel risque. Or, en l’absence de ces investissements, les premières victimes sont les pauvres qui restent privés de ces services.

La stabilité politique et la transparence peuvent sans doute rassurer les investisseurs, mais ce n’est pas en leur imposant le modèle de « planification par contraintes » des pays riches que l’on parviendra à aider les pays pauvres à atteindre prospérité et stabilité. Cela ne signifie pas qu’il faille négliger les préoccupations environnementales. C’est le manque de perspective historique des pays développés que dénonce M. Briscoe, et « le fait de demander aux autres de faire ce que nous ne faisons pas et n’avons jamais fait ». Il n’accorde que peu de crédit aux technocrates dont les analyses « fondées sur les faits » placent souvent leurs propres priorités avant celles des dirigeants politiques et décideurs nationaux, qui ont pourtant une compréhension plus vaste et plus approfondie des besoins de leurs pays. D’après lui, « l’OCDE devrait s’engager davantage auprès des acteurs de terrain et des hommes politiques des pays riches comme des pays pauvres. Ce sont eux qui obtiennent des résultats et sont à même d’offrir à leurs concitoyens les conditions d’une vie meilleure. »

Références

Voir www.oecd.org/fr/environnement/ressources/ et www.oecd.org/fr/dev/

« Making Reform Happen in Water Policy: Reflections from a Practitioner », présentation de M. John Briscoe lors du Forum mondial sur l’environnement « Réussir la réforme de l’eau », Paris, 25-26 octobre 2011.

Delli Priscolli, Jerome (2011), « Interview with John Briscoe: Two decades at the centre of world water policy », Water Policy n° 13, IWA Publishing.

©L'Observateur de l'OCDE n° 286 T3 2011




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