L’eau : vers une gestion au compte-gouttes ?

Financer et gérer les services d’eau et d’assainissement posent des défis complexes.

Le 8 septembre 1854, les autorités sanitaires de Londres condamnent un point d’eau situé à l’angle de Cambridge Street et de Broad Street. Une décision d’autant plus stupéfiante que l’eau de ce puits était réputée pour son goût agréable dans toute la ville. En réalité, la source, infectée par le choléra, avait causé le décès de près de 700 personnes en l’espace d’une quinzaine de jours. D’après l’enquête, le briquetage défectueux d’une fosse septique située à un mètre de la source et dont le niveau d’eau lui était supérieur de deux mètres et demi avait causé une fuite, contaminant ainsi le sol du puits. C’est pourquoi, à la demande du Dr John Snow, un physicien britannique à l’origine de l’épidémiologie, les autorités sanitaires bloquèrent l’accès à la pompe.

La solution était simple. Bien souvent, une vigilance rigoureuse des pouvoirs publics suffit à assurer la qualité de l’eau potable et de l’assainissement. Cela dit, investir dans le secteur de l’eau est rarement une sinécure. Les nouvelles utilisations de l’eau et les systèmes modernes d’assainissement posent des problèmes administratifs et politiques complexes. À la différence de l’électricité, des télécommunications ou des infrastructures comme le réseau électrique, l’eau est considérée comme un droit de l’homme. Elle semble « couler de source », certainement parce que le réseau est majoritairement souterrain, donc invisible – ce qui en complique l’entretien et le rend plus onéreux. De plus, au lieu d’être centralisé, l’assainissement relève souvent d’une multitude de ministères et de départements, ce qui peut générer des conflits d’autorité préjudiciables à la gestion et la qualité du service. Enfin, dans le climat économique actuel, toute proposition impliquant une plus grande contribution financière des ménages ou des gouvernements est vue d’un très mauvais œil.

D’importants financements sont nécessaires pour entretenir ou améliorer les infrastructures existantes et garantir l’accès à l’eau potable. Cela vaut non seulement pour les pays en développement, mais aussi pour les pays de l’OCDE et les économies émergentes (notamment les BRIC). Les pays du groupe OCDE et les BRIC devront consacrer entre 0,35 et 1,2 % de leur PIB à la maintenance des infrastructures existantes, ce qui représente actuellement 576 milliards de dollars par an. Ce chiffre devrait atteindre près de 780 milliards de dollars en 2015 et 1035 milliards en 2025.

Les pays en développement sont confrontés à des problèmes différents, dont le plus préoccupant est l’accès à une eau salubre. Selon les estimations de l’Organisation mondiale de la santé, de bonnes conditions d’hygiène et l’accès à une eau propre permettraient de réduire de 10 % le nombre de maladies et de générer chaque année jusqu’à 84 milliards de dollars de revenus. Les maladies diarrhéiques telles que le choléra tuent chaque année 1,8 million de personnes et 88 % de ces cas sont directement imputables à la consommation d’eau polluée, à un assainissement insuffisant et au manque d’hygiène. Améliorer la distribution d’eau et l’assainissement réduirait de 58,5 % le taux de morbidité, et le simple fait de se laver les mains ferait reculer ce taux d’encore 35 %. Toutefois, un récent rapport de l’OCDE met en garde : « Disposer d’un robinet ne signifie pas nécessairement avoir accès à une eau salubre ». L’exemple de Broad Street à Londres illustre les dangers de la contamination croisée. Si l’accès à l’eau doit rester une priorité, sans assainissement, la situation peut vite tourner à la catastrophe.

Les investisseurs sont frileux face aux coûts initiaux en matière d’infrastructure hydrique, et particulièrement dans le contexte actuel d’incertitude économique des pays développés et d’instabilité politique des pays en développement. Alors, où trouver les fonds ? Pour commencer, des économies substantielles pourraient être réalisées en améliorant l’efficacité d’approvisionnement. Les pertes en eau sont un problème récurrent dans les pays en développement (70 % des ressources sont ainsi gaspillées), mais également dans les pays développés. À Londres par exemple, la vétusté des infrastructures datant de l’époque victorienne était responsable de 40 % des pertes en eau dans le réseau de la capitale. Par conséquent, l’Ofwat (l’autorité économique régulatrice de l’eau) a imposé des objectifs chiffrés pour réduire ces fuites. D’autres pays développés sont dans la même situation.

Cependant, pour les pays les plus pauvres, même des gains d’efficacité ne suffiront pas à atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement visant à réduire de moitié d’ici à 2015 le nombre de personnes n’ayant pas accès à une eau potable. Selon l’ONU, parvenir à cet objectif coûtera entre 6,7 et 75 milliards de dollars par an, soit entre 33,5 et 375 milliards de dollars sur l’ensemble de la période. Au vu des financements actuels, c’est impossible, et cela supposerait d’abord de rompre avec un certain nombre d’idées préconçues.

En 2009, l’OCDE a recommandé de recourir à une combinaison de politiques tarifaires, d’impôts, de transferts d’aide publique au développement et de donations philanthropiques pour combler cet écart de financement. Le flux financier régulier garanti par cette combinaison permettrait ainsi un financement remboursable sous forme de prêts, d’obligations ou de fonds propres. Cette approche, dite de « recouvrement durable des coûts » s’inspire du concept de « recouvrement intégral des coûts », selon lequel la tarification seule suffirait à couvrir les coûts. Si cette théorie est généralement vraie dans les pays de l’OCDE comme la France, où la tarification de l’eau permet de couvrir 90 % des coûts, c’est loin d’être le cas dans les pays en développement, comme au Mozambique où ce chiffre n’est que de 30 % et en Égypte, où il atteint à peine 10 %. Cela n’est guère surprenant. En effet, les défenseurs du recouvrement intégral négligent le fait que l’évolution des infrastructures de l’eau dans les pays développés a duré entre 50 et 100 ans et que jusque récemment, elle était en grande partie financée par les budgets publics. Tant que leurs infrastructures ne seront pas solides et que le pouvoir d’achat n’augmentera pas, les pays en développement resteront dépendants de leurs fonds publics, des politiques tarifaires, de l’aide au développement et des dons.

Les politiques tarifaires illustrent bien la complexité des questions liées à l’eau, notamment dans les pays qui subventionnent massivement la distribution d’eau. En principe, ces subventions servent à protéger les consommateurs les plus pauvres. Pourtant, rien n’est prévu pour économiser l’eau dans le cas où des subventions trop généreuses font baisser son prix. Que les politiciens répugnent à augmenter le prix d’un « bien public » voire d’un « droit de l’homme » est compréhensible, mais aucun recouvrement durable des coûts n’est possible sans équilibre entre accessibilité et viabilité financières. La question est de savoir si le critère d’accessibilité doit s’appliquer à l’ensemble de la population ou seulement aux catégories les plus vulnérables.

Subventionner l’eau de façon uniforme pour qu’elle soit abordable, comme le fait l’Égypte, où les compagnies des eaux sont financées à 90 % par l’argent des contribuables, est contestable. Les plus riches, qui représentent aussi la plus grande consommation d’eau par habitant, reçoivent une plus grande part des subventions, alors qu’au regard de leurs revenus, l’eau représente une dépense relativement faible par rapport à ce que payent les catégories les plus pauvres.

Pour contrebalancer ce problème, les gouvernements devraient, outre des compensations directes, offrir aux ménages les plus pauvres – dont les revenus sont souvent irréguliers – des facilités de paiement (sur une base hebdomadaire plutôt que trimestrielle, par exemple).

Si la politique tarifaire de l’eau permet de financer la distribution et la maintenance, les sommes nécessaires au développement et aux réparations des infrastructures sont très lourdes et proviennent généralement des recettes fiscales affectées au financement de prêts à taux bonifiés, de subventions et de garanties. Mais les gouvernements ayant désespérément besoin de liquidités, ces ressources fondent comme neige au soleil, même si certains pays comme la Chine, la Corée et les États-Unis ont volontairement intégré le secteur de l’eau dans leurs plans de relance économique. La crise renchérissant le coût de l’emprunt pour les pays développés comme pour ceux en développement, ceux-ci pourraient décider de coupes budgétaires « temporaires » dans le secteur.

La situation s’améliore pour les pays en développement. En 2001, l’aide aux services d’eau et d’assainissement a fortement progressé. Entre 2002 et 2009, l’aide bilatérale a augmenté en moyenne de 18 % par an et l’aide multilatérale de 10 %. L’aide au développement est la plus efficace lorsqu’elle sert à soutenir des biens publics comme l’amélioration du traitement des eaux usées, le renforcement de l’accès des plus pauvres à l’eau et les incitations aux investissements privés. Cela dit, l’affectation de l’aide pose problème lorsque certains pays reçoivent plus de fonds que nécessaire et les dépensent de façon disproportionnée au profit des zones urbaines, et au détriment des zones rurales arides. Cependant, les bailleurs de fonds devant consolider leurs finances, il est peu probable que l’aide publique au développement s’accroisse dans un avenir proche.

L’OCDE dispose d’une large gamme d’outils qui peuvent aider les gouvernements à financer plus durablement les services d’eau et d’assainissement. La planification financière stratégique permet aux pouvoirs publics de choisir la bonne combinaison financière. Elle se fait notamment avec le logiciel FEASIBLE, qui évalue l’écart entre le coût et la réalité financière des projets d’eau et d’assainissement. De plus, le Guide de l’OCDE pour l’action publique, articulé autour de 24 principes, aide les décideurs à évaluer l’attractivité de leur programme pour les investisseurs privés et leur expertise dans le secteur de l’eau. L’Égypte, la Russie, le Liban et le Mexique y ont eu recours.

Les services d’eau et d’assainissement ont souvent pâti d’erreurs de jugement des pouvoirs publics qui, par idéalisme, témérité politique ou nécessité économique, ont fermé les yeux sur les réalités financières du secteur. Or, seule une approche financière réaliste et équilibrée peut attirer les investisseurs. Pour la pompe de Broad Street comme en politique, certaines mesures peuvent certes adoucir la réalité, mais seule une action ferme et déterminée peut la transformer. Lyndon Thompson

 

Pour plus d’informations sur la gestion de l’eau, contactez Peter.Borkey@oecd.org ou Celine.Kaufmann@oecd.org

Borkey, Peter, et Brendan Gillespie, « Eau potable : un problème soluble ? », L’Observateur de l’OCDE n° 254, mars 2006.

OCDE (édition française à paraître), Meeting the Challenge of Financing Water and Sanitation: Tools and Approaches, Paris.

OMS, Eau, assainissement, hygiène et santé : Faits et Chiffres

Voir aussi www.observateurocde.org/eau  

©L'Observateur de l'OCDE n° 286 T3 2011




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