Un chantier inachevé : investir en faveur des jeunes

Directeur, direction de l'Emploi, du Travail et des Affaires sociales, OCDE

Les perspectives économiques se sont assombries au cours des six derniers mois, une mauvaise nouvelle pour tous ceux qui recherchent un emploi. Des mesures ciblant les jeunes et les chômeurs de longue durée peuvent – et doivent – être prises.

En ces temps difficiles, comment retrouver le chemin de l’emploi ? Dès avant le dernier ralentissement économique, les créations d’emplois étaient faibles dans certains grands pays de l’OCDE, notamment aux États-Unis et au Japon. En conséquence, en septembre 2011, le taux de chômage de l’OCDE était en recul de 0,6 % par rapport au pic de 8,8 % enregistré durant la grande récession d’octobre 2009. En septembre 2011, on enregistrait encore 44,8 millions de chômeurs, soit presque 13,7 millions de plus qu’avant la crise.

Dans le même temps, cette crise persistante de l’emploi a été marquée par de grandes différences en termes de performance des marchés du travail. D’un côté, sept pays de l’OCDE (l’Australie, l’Autriche, la Corée, le Japon, le Luxembourg, la Norvège et la Suisse) ont réussi à maintenir des taux de chômage de 3,5 à 5,5 % ; à l’autre extrême, sept pays enregistraient encore des taux de chômage à deux chiffres en septembre 2011, à savoir l’Espagne, l’Estonie, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, le Portugal et la République slovaque, et le taux de chômage aux États-Unis est demeuré élevé à plus de 9 %. La lenteur de la reprise, préoccupante pour tous, l’est particulièrement pour ce groupe de pays.

Dans les pays où le chômage a nettement augmenté, les principaux touchés ont été les jeunes, les travailleurs temporaires et les chômeurs de longue durée, c’est-à-dire sans emploi depuis un an ou plus. Les épisodes de chômage prolongé sont particulièrement dommageables car ils accroissent le risque de dégradation des compétences et de perte d’estime de soi et de motivation. Le chômage de longue durée accroît également les risques de pauvreté, de marginalisation, de problèmes de santé et d’échec scolaire pour les enfants des travailleurs concernés.

Promouvoir une croissance économique créatrice d’emplois est difficile, mais cela doit être l’une des priorités des stratégies de reprise. Toutefois, cela ne saurait suffire à compenser les multiples occasions perdues avant la crise, lorsque les conditions économiques plus favorables n’ont pas été mises à profit pour combler les inégalités de revenu et d’accès à des emplois correctement rémunérés et productifs. De fait, comme l’indique l’OCDE dans la suite à paraître du rapport Croissance et inégalités de 2008, certaines de ces inégalités se sont creusées.

Il est particulièrement important de n’épargner aucun effort pour améliorer durablement la situation des jeunes durement touchés par la récession sur le marché du travail. Au troisième trimestre 2011, le taux de chômage des jeunes (de 15 à 24 ans) s’élevait à 17,2 % dans la zone OCDE, contre 7 % pour les adultes de 25 ans et plus.

Les « sans emploi, sans diplôme, sans formation »
Cela dit, ces chiffres ne reflètent qu’une partie des problèmes auxquels les jeunes sont aujourd’hui confrontés. D’une manière générale, les jeunes qui ne sont ni dans l’emploi, ni scolarisés, ni en formation constituent une catégorie fortement exposée au risque de marginalisation et d’exclusion, risque qui augmente proportionnellement au temps passé en dehors du monde du travail. Au premier trimestre 2011, ce groupe représentait 12,2 % de l’ensemble des jeunes de 15 à 24 ans dans les 30 pays de l’OCDE pour lesquels on dispose de données – contre 10,7 % au premier trimestre 2008 – ce qui correspond à 22,3 millions de jeunes, soit 14,2 millions d’inactifs non scolarisés et 8,1 millions de chômeurs.

Compte tenu de la faiblesse de la reprise de l’emploi, une proportion importante et croissante des jeunes, même parmi ceux qui auraient trouvé un emploi dans des circonstances plus propices, risquent fort de connaître de longues périodes de chômage ou d’inactivité, avec d’éventuelles conséquences négatives pour leur carrière, c’est-à-dire un phénomène de stigmatisation. Ils pourraient par exemple avoir des difficultés constantes à trouver un emploi et être régulièrement sous-payés par rapport à leurs homologues. En outre, les jeunes qui achèveront leurs études dans les prochaines années auront probablement plus de mal à trouver un emploi que les générations précédentes.

Les difficultés des jeunes sur le marché du travail ne sont pas nouvelles et préoccupent les pouvoirs publics depuis de nombreuses années. Cette question a été un thème récurrent des réflexions de l’OCDE sur les politiques de l’emploi au cours des 50 dernières années.

Il ressort de ces travaux qu’il n’y a pas de solution toute faite pour garantir à tous les jeunes un bon départ dans la vie active. Et si certains pays obtiennent de meilleurs résultats que d’autres, tous sont confrontés à la même problématique. Mais si l’accélération des créations d’emplois est en partie la solution, elle ne pourra pas aider tous les jeunes, à moins d’être accompagnée d’autres mesures. L’étude publiée par l’OCDE en 2010, Des débuts qui comptent ! Des emplois pour les jeunes, qui faisait la synthèse des conclusions tirées de 16 études de cas par pays, a mis en évidence un vaste éventail de bonnes pratiques permettant d’aider les jeunes à bien amorcer leur carrière.

Les efforts doivent porter sur deux fronts pour remédier, d’un côté, aux sérieux obstacles structurels qui freinent l’insertion des jeunes sur le marché du travail et, de l’autre, à l’augmentation du nombre de jeunes non scolarisés et inactifs sous l’effet de la crise. Dans un premier temps, des politiques appropriées doivent être mises en œuvre pour garantir enfin à tous les jeunes un bon départ dans la vie active. Pour commencer, des mesures   « préventives » doivent être prises pour améliorer l’accueil et l’éducation des jeunes enfants, notamment ceux issus de familles modestes et défavorisées. Pour qu’elles soient efficaces, ces mesures doivent être maintenues tout au long de la scolarité obligatoire, ce qui permettra aussi de lutter contre l’abandon scolaire.

Outre ces mesures, des efforts doivent être consentis pour parvenir à une meilleure adéquation entre les compétences acquises à l’école et les besoins du marché du travail. Une grande partie des jeunes travailleurs sont trop qualifiés par rapport à leur emploi, même si la proportion tend à diminuer avec l’âge. Pour remédier aux problèmes d’inadéquation des compétences, les systèmes éducatifs doivent être plus réactifs face à l’évolution des besoins et les choix éducatifs doivent être renforcés, au moyen notamment d’une amélioration de l’offre d’enseignement et de formation professionnels.

Luke MacGregor / Reuters

Enfin, il convient de supprimer les obstacles à l’emploi des jeunes. Une réglementation trop stricte des contrats d’embauche à durée indéterminée peut empêcher les premiers emplois de courte durée de jouer leur rôle de tremplin vers des emplois plus stables et faire au contraire de ces premiers emplois des voies sans issue. De même, s’il est fixé trop haut par rapport au salaire moyen, le salaire minimum peut dissuader les employeurs d’embaucher des jeunes peu qualifiés et sans expérience.

La difficulté du second front, consistant à remédier à la hausse du chômage des jeunes depuis le début de la crise, est accentuée par les pressions financières que celle-ci fait peser sur les gouvernements, et qui les oblige à accorder la priorité aux mesures offrant un bon rapport coût-efficacité. L’action publique doit donc se concentrer sur les groupes les plus démunis, notamment les chômeurs de longue durée et tous ceux également exposés au risque d’exclusion.

Les programmes d’aide à la recherche d’emploi permettent d’agir en amont et avec un maximum d’efficience dans le cas des jeunes prêts à entrer dans la vie active. Une extension temporaire du dispositif de protection sociale peut aussi s’avérer cruciale pour éviter la pauvreté chez les jeunes chômeurs. Comme l’ont montré certains pays, des aides salariales peuvent inciter les employeurs à recruter de jeunes chômeurs peu qualifiés. Cependant, pour minimiser le risque de subventionner des embauches qui auraient eu lieu de toutes façons, ces aides doivent être ciblées, par exemple sur les petites et moyennes entreprises ou sur les contrats d’apprentissage. On peut sans doute également offrir davantage de possibilités de combiner études et travail pour améliorer les compétences et accroître les chances de trouver un emploi.

Enfin, les jeunes les plus exposés au risque d’exclusion sociale doivent faire l’objet de mesures d’aide plus ciblées et plus intensives. Si la rescolarisation peut s’avérer contreproductive pour cette catégorie de jeunes, les programmes de formation dispensés en dehors du cadre scolaire traditionnel, conjugués à des expériences fréquentes en entreprise et à un accompagnement par des adultes, sont souvent plus efficaces pour ces jeunes coupés de l’école et du monde du travail.

En bref, investir en faveur des jeunes et leur garantir un bon départ dans la vie active doivent être des priorités de l’action publique. Sans quoi le noyau dur de jeunes laissés pour compte s’accroîtra, les perspectives en termes d’emploi et de revenu se réduiront, complexifiant encore le défi posé aux responsables politiques. Compte tenu du vieillissement de la population et du contexte financier exceptionnellement difficile, les pays de l’OCDE ne peuvent tout simplement pas prendre le risque de s’exposer aux coûts économiques et sociaux que cela représenterait.

OCDE (2011), Perspectives de l'emploi de l'OCDE, Paris.

OCDE (2010), Des débuts qui comptent ! Des emplois pour les jeunes, Paris.

OCDE (à paraître), Toujours plus d'inégalité : Pourquoi les écarts de revenus se creusent.

www.oecd.org/emploi

Voir aussi :

Beaugé, Florence, "Le chômage, au plus haut en Europe, affecte d'abord les jeunes et les seniors", lemonde.fr, 21 décembre 2011.

©L'Observateur de l'OCDE n° 286 T3 2011




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