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Développement : le monde change, l’économie aussi

Entretien avec Justin Yifu Lin, Économiste en chef de la Banque mondiale

En 2008, l’économiste chinois Justin Yifu Lin est devenu le premier Économiste en chef de la Banque mondiale issu d’un pays en développement. M. Lin y est l’inventeur du concept de « nouvelle économie structurelle », qui vise à trouver un juste équilibre entre le rôle du marché et celui de l’État dans les économies des pays en développement.

Avant la Conférence annuelle de la Banque sur l’économie du développement (ABCDE), qui s’est tenue cette année à l’OCDE, M. Lin a accordé un entretien à Brian Keeley.*

Vos travaux sur la nouvelle économie structurelle représentent un changement de cap dans l’économie du développement. Quelles sont les spécificités de cette discipline ?

L’économie du développement est une discipline relativement nouvelle. Elle n’est apparue qu’après la guerre. Au début, on considérait que, pour atteindre un niveau de revenu élevé, un pays en développement devait posséder la même structure industrielle qu’un pays développé. Or, ce n’était pas le cas. On pensait que cette situation était due à des défaillances du marché imputables à une sorte de rigidité structurelle. Aussi les pouvoirs publics de ces pays étaient-ils invités à encourager l’essor de ces nouvelles industries et à adopter des stratégies de substitution aux importations. Vers la fin des années 70 et au début des années 80, la réflexion sur le développement a basculé, ce qui s’est concrétisé par le Consensus de Washington : les défaillances de l’État étaient perçues comme plus graves que celles du marché et l’on a dès lors cherché à garantir l’équilibre budgétaire des États et à limiter leur intervention dans le développement industriel, leur seule mission consistant à instaurer des règles du jeu équitables, le marché devant se charger du reste

Vous suggérez que ces deux orientations étaient toutes deux mauvaises. Pourquoi ?

Tout d’abord, parlons de l’économie structurelle. Les pays en développement ont cherché à développer les secteurs d’activité caractéristiques des pays riches, alors qu’ils n’avaient pas les avantages comparatifs pour rivaliser. Leurs entreprises n’étaient donc pas viables et leurs produits n’étaient pas compétitifs sur les marchés nationaux et internationaux. Il a fallu pléthore de subventions et de mesures de protection, qui ont eu pour effet d’ouvrir aux élites politiques et industrielles la possibilité de se lancer dans la recherche de rentes, et d’entraîner des phénomènes de corruption et de clientélisme politique dans les pays en développement menant ce genre de politiques. Le Consensus de Washington péchait à deux titres. Premièrement, il ne tenait pas compte du fait que les distorsions héritées du passé aboutissaient à soutenir des entreprises non viables. Si ces distorsions étaient éliminées sans délai, ces entreprises se retrouveraient en faillite, entraînant chômage et instabilité sociale. Deuxièmement, il ne tenait pas compte du rôle nécessaire de l’État dans le règlement des problèmes de compensation des externalités et de coordination de l’amélioration des infrastructures ou du changement institutionnel, pourtant capital pour l’expansion de nouveaux secteurs d’activité.

La nouvelle économie structurelle cherche à mieux comprendre les rôles respectifs du marché et de l’État dans le développement économique. Je pense qu’il faut adopter une conception du développement plus équilibrée.

En quoi la nouvelle économie structurelle estelle être plus équilibrée ?

Le développement économique est un processus continu d’innovation technologique et de transformation structurelle. Dans ce processus, l’existence d’un système de marchés remplissant correctement leur fonction est déterminante pour assurer une affectation efficace des ressources. Néanmoins, évoluer vers de nouveaux secteurs et de nouvelles activités exige une coordination pour que les investissements requis dans l’infrastructure matérielle, notamment dans les transports et les télécommunications, ou l’amélioration de l’infrastructure de services, notamment des systèmes financier et éducatif, puissent être assurés. Les entreprises ne seront jamais en mesure de prendre en considération tous ces changements dans leurs décisions. On a affaire en l’espèce à une défaillance du marché : parce que le marché ne peut faire lui-même ce qu’il faut, c’est à la puissance publique qu’il incombe d’orchestrer les investissements des entreprises privées ou de réaliser ces investissements.

Par ailleurs, les « précurseurs », lorsqu’ils se risquent dans de nouveaux secteurs, peuvent réussir, mais risquent aussi d’échouer. En cas d’échec, ils supportent l’intégralité des coûts. En cas de succès, cela signale l’existence d’un avantage comparatif sur un nouveau secteur, ce qui attire un grand nombre de nouveaux entrants et restreint d’autant les bénéfices potentiels des éclaireurs. Dans les pays à revenu élevé, les brevets permettent de rémunérer les précurseurs ; dans les pays en développement, ces derniers s’engagent dans des secteurs d’activité nouveaux pour eux, mais déjà matures à l’échelle mondiale. C’est pourquoi les pouvoirs publics doivent offrir des incitations aux précurseurs.

Globalement, vous suggérez que les pouvoirs publics, au lieu de tenter de transformer d’un coup une économie fondée sur l’agriculture en une économie fortement industrialisée, accompagnent progressivement l’économie d’une étape à l’autre, c’est cela ?

Tout à fait ! J’emploie le terme d’« État facilitateur ». L’intervention de l’État doit être circonscrite aux secteurs dans lesquels l’économie nationale jouit d’un avantage comparatif latent, ce qui signifie qu’elle dispose effectivement d’un avantage comparatif, mais que, faute de dispositifs de facilitation et de coordination, elle ne peut en recueillir les fruits. Le rôle de la puissance publique doit consister à éliminer les contraintes qui pèsent sur les entreprises privées, si elles entrent spontanément sur un marché, ou à encourager des entreprises étrangères à investir dans le secteur. Dans cette interaction entre État et secteur privé, l’État facilite, mais n’impose pas.

Comment votre modèle écarte-t-il le risque de corruption, par exemple ?

Le risque de corruption et de recherche de rentes est fonction de l’ampleur des subventions. Étant donné que le choix du nouveau secteur, dans l’approche décrite précédemment, concorde avec l’avantage comparatif de l’économie, une petite incitation de l’État à l’adresse des précurseurs suffira pour compenser les externalités d’information générées. Le rôle de facilitation de l’État consistera principalement à coordonner les améliorations requises des infrastructures matérielles et immatérielles. Les incitations à la recherche de rentes seront donc faibles.

Un tel modèle ne peut-il fonctionner que dans des États autoritaires ?

L’engagement des pouvoirs publics est une nécessité, mais le régime politique, qu’il soit autoritaire ou démocratique, n’a rien à voir là-dedans, comme le montre l’exemple de l’Irlande. Avant 1987, l’économie irlandaise était une économie sinistrée, mais à partir de 1987, l’Agence irlandaise du développement industriel a concentré son effort sur quelques secteurs choisis, dont les technologies de l’information, l’électronique, l’industrie pharmaceutique et l’industrie chimique, puis, plus tard, les services financiers. Pendant 20 ans, l’Irlande a affiché un taux de croissance similaire à ceux des pays d’Asie de l’Est et elle s’est hissée parmi les pays européens aux revenus les plus élevés. Certes, elle rencontre aujourd’hui des difficultés, mais elles ne sont pas liées à sa politique industrielle. L’Ile Maurice a également mené une politique industrielle qui a donné de très bons résultats. Or ces deux pays sont des démocraties.

Quelle résonance le fait qu’un ressortissant chinois occupe désormais un poste d’économiste en chef de la Banque mondiale a-t-il ? Votre nomination traduit-elle une nouvelle manière de penser la gouvernance mondiale face à l’évolution rapide de l’économie mondiale ?

Bonne question. Avant 2000, les pays du G7 représentaient plus de 60 % du PIB mondial, et les institutions internationales étaient à l’image de cette réalité, mais depuis 2000, les pays en développement croissent beaucoup plus rapidement que les pays développés. La gouvernance mondiale doit refléter cette nouvelle donne. Je pense que la raison pour laquelle j’ai l’honneur d’être le premier Économiste en chef issu d’un pays en développement réside dans les évolutions du paysage mondial. Dans le passé, le financement du développement, de même que les idées sur le développement, provenaient pour l’essentiel des pays riches. Nous entrons dans une nouvelle ère : les pays en développement peuvent mobiliser d’abondants flux financiers pour le développement, tant sous forme d’investissements que d’aide publique. Parallèlement, ces pays peuvent partager les enseignements tirés de leur propre expérience. Robert Zoellick, Président de la Banque mondiale, a prononcé à l’automne dernier à l’Université de Georgetown un discours sur la démocratisation de l’économie du développement, dans lequel il affirmait que tous les pays devaient pouvoir contribuer à la réflexion et aux pratiques du développment, et que tous les pays, indépendamment de leur niveau de développement, pouvaient apprendre les uns des autres.

Vous êtes en train de repenser l’économie du développement. Au lendemain de la crise, les sciences économiques ont-elles besoin d’idées nouvelles ?

Ces dernières années, l’un des termes les plus utilisés en économie a été celui de « repenser ». La première fonction des théories économiques est d’expliquer les phénomènes observés pour prévoir leur évolution, et la seconde, de tracer des cadres à l’action gouvernementale pour pouvoir relever les défis ou exploiter les perspectives ouvertes par les phénomènes observés. La crise mondiale que nous traversons nous a pris de court. Les théories dominantes n’en ont prévu ni le déclenchement, ni la gravité. Selon ces théories par exemple, un système financier s’autorégule sous l’action de la concurrence. Nous découvrons aujourd’hui que les théories de ce type sont imparfaites. C’est pourquoi on assiste à de nombreuses remises en cause de la conception dominante de l’économie, y compris de l’économie du développement. C’est une évolution très saine.

*M. Lin s’est exprimé à la conférence ABCDE, tenue à l’OCDE à Paris du 30 mai au 1er juin 2011. Brian Keeley est rédacteur à la direction des Relations extérieures et de la Communication.

Voir www.oecd.org/developpement

Voir aussi www.oecd.org/cad

Voir aussi l'article consacré à la conférence ABCDE

©L'Observateur de l'OCDE n° 284, T1 2011




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