Ronen Engel/Israel Sun

Immigration et emploi : un défi complexe

Le marché du travail israélien est à l’image de la mosaïque démographique complexe qui caractérise le pays. Un avantage qui a aussi ses faiblesses.

Ce qui frappe d’emblée à propos du marché du travail israélien, c’est son caractère fortement international pour un pays de taille relativement modeste. Alors que sa population totale culmine à 7,5 millions d’habitants, Israël est parvenu à intégrer plusieurs millions d’immigrants de la diaspora juive mondiale à sa population active. Dans les années 90, pas moins d’un million d’immigrants de la seule Union soviétique ont été intégrés, au bénéfice des nouveaux arrivants comme de la population locale.

Mais la société israélienne est très divisée. Son taux de pauvreté est le plus élevé de l’OCDE, notamment en raison du faible taux d’activité de certaines parties de la population. Certaines catégories d’immigrants juifs restent exclues, et le système d’immigration des travailleurs temporaires et étrangers non-juifs nécessite une réforme de fond.

 
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C’est ce que montre l’Examen du marché du travail et de la politique sociale d’Israël 2010 (Review of Israel’s Labour Market and Social Policy) de l’OCDE, qui pose d’importants jalons dans ce domaine complexe. Les défis à relever sont considérables pour les responsables politiques : ils devront lutter contre la pauvreté et les inégalités tout en améliorant le taux d’activité dans des conditions de travail équitables. L’expérience de l’OCDE peut être utile à Israël dans ce domaine. Toutefois, fort de son histoire indissociable de l’immigration, Israël offre certains exemples convaincants d’intégration sur le marché du travail.

Le marché du travail israélien est très segmenté. À côté des spécialistes des hautes technologies et des travailleurs hautement qualifiée, certains pans de la société restent isolés et minés par le chômage. En Israël, le taux d’activité de la population d’âge actif est de 64 %, soit bien moins que la moyenne de l’OCDE, à 71 %. Ce chiffre s’explique par les faibles taux d’activité des deux catégories de population les plus défavorisées d’Israël : les Arabes et les Juifs ultra-orthodoxes (Haredim). Seules 20 % des femmes arabes israéliennes travaillent, tandis que trois hommes haredim sur quatre renoncent à un emploi rémunéré pour étudier la religion leur vie durant. Quant à ceux de ces deux catégories qui travaillent, c’est souvent pour des salaires faibles. Pour ces communautés, pauvreté et faiblesse du taux d’activité sont inexorablement liés.

Selon les statistiques de la Banque d’Israël, un peu plus de la moitié des Arabes et 60 % des Haredim vivent dans la pauvreté. Le taux de pauvreté du reste de la population est de 12 %. Cet écart important se traduit par un coefficient de Gini de 0,38, supérieur à la moyenne de l’OCDE, à 0,31. Cette inégalité frappante persiste malgré la forte croissance économique israélienne des 20 dernières années : à l’exception des crises de 2000 et de la récession actuelle, le PIB augmente de 4 % par an en termes réels depuis le début des années 90. Mais trop d’Israéliens ont été laissés pour compte et le niveau élevé du taux de chômage y a largement contribué.

Selon les experts de l’OCDE, les politiques publiques doivent contribuer à résorber la pauvreté et à réduire les inégalités. À 0,4 % du PIB en 2007, la part des dépenses publiques israéliennes consacrées aux politiques du marché du travail est faible par rapport aux pays de l’OCDE. Néanmoins, une initiative en particulier a connu un certain succès : le programme Wisconsin, visant à accroître le taux d’activité des communautés arabes et haredim. Dans quelques régions pilotes, les personnes d’âge actif bénéficiant d’une aide au revenu travaillaient entre 20 et 40 heures par semaine. Ce programme s’est achevé fin 2010. Israël a également recours à un crédit d’impôt sur les revenus du travail visant les travailleurs faiblement rémunérés. Cependant, selon l’OCDE, les montants sont faibles et ces crédits d’impôt restent peu utilisés.

Lors de son adhésion à l’OCDE en septembre 2010, Israël semblait avoir tourné la page de l’immigration, devenue bien moindre que dans la plupart des pays de l’OCDE. Depuis 2002 en effet, l’immigration nette représente seulement 12 % de sa croissance démographique, contre une moyenne de 50 % pour l’OCDE. Cependant, en Israël, près de 40 % des travailleurs sont nés à l’étranger, soit l’un des plus forts taux de la zone OCDE.

Ces chiffres s’expliquent par deux schémas distincts d’immigration et d’intégration au marché du travail. Le premier, l’immigration juive, soutenue par une politique publique d’intégration pendant 60 ans, fut largement couronné de succès. Mais l’autre visage de l’immigration en Israël est celui des travailleurs étrangers non-juifs, qui représentent près de 9 % de la population active et connaissent des conditions de difficiles : bas salaires, heures supplémentaires non rémunérées, absence de formation et faible sécurité de l’emploi.

Selon Jonathan Chaloff, spécialiste des migrations à l’OCDE, « Israël montre ce qu’il est possible d’accomplir lorsque l’on érige l’intégration des nouveaux arrivants en véritable objectif politique, mais aussi les limites d’un tel système. »

Lors de la proclamation d’indépendance en 1948, près de 65 % de la population juive d’Israël était constituée d’immigrants fuyant les persécutions et les génocides en Europe, selon les statistiques du gouvernement israélien. Les premiers flux entrants étaient considérables au regard de la population : 26,2 % en 1949, 14,5 % en 1950 et 12,8 % en 1951. Selon la loi du retour de 1950, toute personne juive a le droit d’émigrer en Israël et d’obtenir la pleine citoyenneté. C’est la démarche de l’aliyah, « ascension » en hébreu.

Si la plupart des immigrants juifs étaient alors des Ashkénazes d’Europe centrale et d’Europe de l’Est, les années 50 ont vu l’arrivée de nombreux Juifs séfarades, issus d’Afrique du Nord et de Juifs mizrahim, en provenance du Moyen-Orient. À la fin de la décennie, une majorité de communautés juives du monde arabe s’étaient établies en Israël. Une multitude d’institutions facilitaient l’intégration de ces migrants, souvent pauvres et peu instruits. L’Agence juive, un organisme d’État créé en 1929 pour « réinstaller le peuple juif sur sa terre natale », a organisé des évacuations aériennes et terriennes à travers le monde. De nombreuses « villes de développement » ont été créées près des frontières pour loger les Juifs séfarades et mizrahim. Parallèlement, l’enseignement de l’hébreu intensif (ulpan) a permis d’unifier la population autour d’une même langue. En 1968, le ministère de l’Immigration et de l’Intégration fut créé afin de soutenir le travail de l’Agence juive.

Selon l’OCDE, la répartition des nouveaux arrivants dans les villes de développement du pays était planifiée de manière centralisée. Des programmes d’insertion et des emplois publics étaient créés pour les immigrants non qualifiés. Mais ces villes s’en sortirent assez mal, contribuant à creuser des inégalités toujours actuelles entre Juifs séfarades et Juifs ashkénazes. Cette situation évolua dans les années 80, lorsque les flux migratoires vers Israël s’amenuisèrent. À la fin de la décennie, le ministère de l’Immigration et de l’Intégration adopta une approche de marché, fondée sur un « panier » de prestations proposé aux immigrants.

Ce nouveau système fut mis à l’épreuve dans les années 90. Lors de l’effondrement de l’Union soviétique en 1990-1991, l’afflux de Juifs soviétiques fit bondir la population israélienne de près de 20 %. Près de 333 000 d’entre eux arrivèrent dans les premières années, mettant à rude épreuve des finances israéliennes vacillantes. Plusieurs éléments permirent toutefois de les intégrer en douceur.

Obtenant immédiatement la citoyenneté, les immigrants soviétiques pouvaient accéder sans entrave au marché du travail. Leur « panier » de prestations en matière de logement, d’éducation et de consommation prévoyait des allocations supérieures au salaire minimum pendant sept mois, et devint ainsi la politique « de fait » appliquée aux immigrants russes dans les années 90. La plupart des Juifs soviétiques optèrent pour cette « intégration directe » plutôt que pour les centres d’accueil publics.

Les années 90 ont aussi vu émerger les hautes technologies. De nombreux experts considèrent désormais que l’arrivée de 82 000 ingénieurs formés en URSS a eu un rôle catalyseur pour Israël. Dans les années 80, le pays comptait seulement 30 000 ingénieurs, mais les immigrants vinrent rapidement grossir leurs rangs, ainsi que ceux des scientifiques et des spécialistes des technologies de l’information. Toutefois, ces nouveaux arrivants ont d’abord occupé des emplois peu qualifiés, pour évoluer progressivement vers des emplois non manuels, correspondant mieux à leurs qualifications.

Pour les employeurs, la politique israélienne de l’immigration juive a également agi comme pourvoyeuse de main-d’oeuvre, ayant permis le recrutement d’un grand nombre de travailleurs instruits et qualifiés. L’Examen de l’OCDE met également en évidence des retombées essentiellement positives pour les autochtones, notamment l’accroissement de la consommation, la faible concurrence avec les migrants et, surtout, l’augmentation générale du niveau de revenu global dans les années 90.

L’autre grande vague récente d’immigration juive, en particulier les 14 000 Juifs éthiopiens évacués par avion au cours de « l’Opération Salomon » en 1991, a connu un sort moins enviable. Avec un taux de pauvreté de 51,4 %, les immigrants éthiopiens restent majoritairement exclus. Près de 25 % d’entre eux se regroupent dans 15 quartiers seulement, selon le rapport de l’OCDE. Le programme gouvernemental d’intégration et les centres publics d’accueil sont toujours en place et l’État dépense trois fois plus par immigrant pour leur intégration. Même si le taux d’emploi des Éthiopiens nés en Israël augmente, beaucoup reste à faire.

Selon l’OCDE, une marge considérable subsiste également pour améliorer l’autre voie d’immigration vers Israël qu’est la migration de main-d’oeuvre temporaire. La Banque d’Israël estime qu’à l’heure actuelle, 8,7 % de la main-d’oeuvre n’est pas israélienne. Historiquement, les travailleurs frontaliers palestiniens représentent une part importante de la main-d’oeuvre temporaire, mais depuis le début des années 90, Israël a cherché à encourager l’immigration de travailleurs non juifs en provenance d’Asie du Sud-Est, de Chine, du Népal, d’Inde et des Balkans, afin de pourvoir des postes peu qualifiés. En 2008, ils étaient ainsi environ 200 000, pour la plupart dans les services domestiques, l’agriculture et la construction. Près de la moitié d’entre eux étaient en situation irrégulière.

Selon l’OCDE, ce système doit être réformé en profondeur. Contrairement à l’intégration d’immigrants juifs dans la main-d’oeuvre israélienne, l’OCDE estime que l’entrée massive de travailleurs étrangers n’a pas apporté une contribution positive à la croissance. Le système de recrutement pâtit de frais perçus illégalement et d’autres pratiques frauduleuses qui profitent aux employeurs. En outre, la législation existante encadrant le recrutement des travailleurs étrangers, le droit du travail et les conditions de travail n’est pas appliquée.

« Dans les années 90, Israël a constitué un laboratoire d’étude de l’impact des migrations de grande ampleur sur la main-d’oeuvre et les résultats sur le long terme ont été globalement positifs », déclare M. Chaloff. « Aujourd’hui, la question est de savoir comment gérer au mieux l’immigration de travailleurs peu qualifiés afin qu’elle profite non seulement aux employeurs mais aussi au pays tout entier. Israël cherche encore la solution. »

Voir www.oecd.org/israel-fr

Voir aussi www.oecd/org/migrations

Références

OCDE (2010), OECD Reviews of Labour Market and Social Policies: Israel, Paris

OCDE (2010), Perspectives de l’emploi de l’OCDE, Paris

©L'Observateur de l'OCDE n° 285, T2 2011




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