La fiscalité africaine à la loupe

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Renforcer les capacités des administrations fiscales est essentiel pour stimuler le développement de l’Afrique. Selon une nouvelle étude, des actions sont déjà engagées, mais il faut faire davantage.

Si les recettes fiscales représentent plus du tiers du PIB dans les pays de l’OCDE, ce n’est pas le cas des pays en développement, en particulier les pays d’Afrique subsaharienne, où elles représentent moins d’un cinquième du PIB

Davantage de recettes fiscales permettraient aux États de mieux fonctionner et d’acquérir biens et services, mais aussi d’engager des réformes étatiques et de marché favorables au progrès économique, social et environnemental.

L’idée d’alourdir le fardeau fiscal peut rebuter les responsables politiques des pays de l’OCDE frappés par la crise, qui cherchent à lever des recettes tout en maintenant une fiscalité aussi légère que possible au nom de la croissance. Mais avec des prélèvements fiscaux représentant 10 à 15 % du PIB, une augmentation judicieuse de la pression fiscale est la formule idoine pour de nombreux pays en développement : de même qu’une fiscalité trop lourde peut brider l’activité, une fiscalité trop faible peut asphyxier l’économie

Comment les économies pauvres peuvent-elles accroître leurs recettes fiscales ? La première solution est de générer plus de croissance, mais comme ces pays n’ont souvent pas assez de ressources pour administrer l’impôt, cela risque de ne pas suffire, du moins sans des efforts concomitants pour rendre l’administration fiscale plus efficace. Cela signifie accroître les capacités et les ressources affectées aux services aux contribuables et à l’application des lois, revoir les services fiscaux et investir dans les compétences et les modes de gestion favorisant des systèmes fiscaux exempts de corruption.

Plus facile à dire qu’à faire, bien sûr, mais l’amélioration de l’efficacité et de la transparence de l’administration fiscale n’en est pas moins largement considéré comme une étape cruciale vers la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement. Parce qu’elle suppose une mobilisation accrue des ressources fiscales nationales, une telle amélioration peut aussi contribuer à accompagner en douceur l’ouverture au commerce mondial en favorisant une réduction de la dépendance vis-à-vis des prélèvements aux frontières. Autrement dit, des financements, y compris d’aide au développement, affectés à améliorer l’administration de l’impôt, sont des fonds bien dépensés.

De fait, selon les données publiées par l’OCDE, le rapport impôt/PIB dans les pays d’Afrique subsaharienne qui ont lancé des réformes de l’administration fiscale sont désormais supérieurs à 16,8 %, ce qui correspondait à la moyenne des pays fragiles et à faible revenu. Mais pour progresser davantage, il faut être mieux informé sur le fonctionnement réel des administrations fiscales et sur leurs problèmes concrets.

C’est dans cette optique que le Dialogue fiscal international, initiative hébergée à l’OCDE à laquelle participent l’UE, le FMI, la Banque mondiale et d’autres organisations internationales, a entrepris une étude sur les administrations fiscales de 15 pays d’Afrique subsaharienne – Afrique du Sud, Bénin, Botswana, Éthiopie, Ghana, Kenya, Malawi, Maurice, Ouganda, Rwanda, Sénégal, Sierra Leone, Tanzanie et Zambie. Il s’agit d’obtenir une vision claire des approches et pratiques suivies sur le continent afin d’identifier les problèmes et d’offrir aux responsables politiques une vision plus précise des solutions possibles. Des travaux similaires ont déjà été menés sur une cinquantaine de pays à revenu intermédiaire et à revenu élevé membres du Forum de l’OCDE sur l’administration fiscale.

La bonne nouvelle, c’est que l’ensemble des pays ayant participé à l’étude du Dialogue fiscal international ont d’ores et déjà lancé des programmes de réforme plutôt ambitieux, souvent avec le concours de donneurs. Notre étude pilote révèle par ailleurs des évolutions et des scénarios très instructifs.

Prenons la question du coût, l’un des principaux enjeux dans les pays en développement. Le coût du recouvrement de l’impôt représente de 1 % à 4 % des sommes totales perçues sur le continent. Les salaires et dépenses connexes absorbent la majeure partie des budgets, soit 60 à 80 %. Dans la plupart des pays couverts par l’enquête, l’investissement dans les technologies de l’information (TI) représente moins de 2 % du montant total des dépenses administratives. Rien d’étonnant dès lors à ce que la plupart des administrations fiscales interrogées aient mentionné des insuffisances en TI. Des efforts ont été entrepris : les responsables des administrations fiscales de tous les pays visés par l’étude, à l’exception du Burundi, ont indiqué disposer d’un service informatique indépendant, et certains ont adopté ou prévoient d’adopter des systèmes d’immatriculation, de déclaration et de paiement en ligne.

Investir davantage dans les systèmes de gestion contribuerait aussi à améliorer le traitement des contribuables. Toutes les administrations fiscales couvertes par l’étude, excepté l’Afrique du Sud, attribuent des numéros d’identification censés être valables pour toutes les catégories d’impôt, y compris les droits de douane. Tous les systèmes d’imposition des personnes physiques et des bénéfices des sociétés sont déclaratifs.

La TVA existe dans tous les pays couverts par l’enquête, certains appliquant deux seuils, l’un pour les ventes de biens et l’autre pour les ventes de services. Les impôts indirects sont la principale source de recettes dans sept des pays étudiés, les impôts directs dans six pays et les taxes sur les échanges internationaux dans deux pays. Les recettes non-fiscales, notamment les bénéfices des entreprises publiques, les redevances et les autres paiements rémunérant des services publics, ne représentent qu’environ 1 à 2 % des recettes totales. Dans les pays en développement d’Amérique latine, par exemple, cette proportion atteint 10 %, voire plus. S’agissant de la discipline fiscale, tous les pays s’estiment aptes à la faire respecter, les majorations et pénalités variant selon le type d’impôt. Une distinction particulière est établie entre les impôts sur les revenus et les bénéfices d’une part, et la TVA d’autre part. Cependant, l’application de ces mesures, difficile à estimer, doit être étudié plus avant

Les dispositifs institutionnels peuvent aussi jouer sur l’efficacité de l’administration fiscale. Dans la plupart des pays étudiés, l’administration fiscale est relativement unifiée et semi-autonome, ce qui signifie qu’elle dispose d’une marge de manoeuvre considérable pour interpréter la législation fiscale, l’affectation des ressources, l’architecture interne et la gestion des ressources humaines. Parallèlement, elle est responsable de la collecte des impôts et taxes, des droits de douane et des recettes nonfiscales. Trois des pays étudiés ont opté pour la fiscalisation des cotisations de sécurité sociale, épousant ainsi une tendance qui s’affirme également dans les pays de l’OCDE.

En matière d’organisation, la plupart des systèmes sont de nature hybride. Dans un certain nombre de pays, l’administration fiscale s’est dotée de services centraux qui ont vocation à définir les orientations concrètes destinées à être appliquées sur le terrain. Par ailleurs, tous les pays (à l’exception du Botswana) ont mis en place un service chargé des « gros contribuables », c’est-à-dire les grandes entreprises et quelques particuliers. Hormis le Botswana et l’Ile Maurice, les pays étudiés ont également instauré des régimes fiscaux spéciaux pour les petites entreprises et les micro-entreprises, et six d’entre eux ont créé des unités spécialisées pour administrer ces régimes

Parallèlement, les administrations fiscales de tous les pays étudiés établissent, comme celles des pays de l’OCDE, des schémas directeurs sur 3 à 5 ans, selon des cadres de planification préétablis qui définissent clairement leurs missions, leurs options stratégiques et leurs objectifs, ainsi que les mesures permettant de les atteindre.

Les ressources allouées aux administrations fiscales le sont dans la plupart des cas par un vote parlementaire, ce qui signifie que ce sont leurs services qui élaborent des propositions de budget afin d’obtenir des crédits, comme le font les services de n’importe quelle autre administration ou organisme public. Certains pays accordent des primes de résultat, correspondant à un pourcentage des recettes perçues, une pratique rare à travers le monde.

Comme le suggère cette étude pilote, les efforts visant à mettre en place des administrations fiscales efficaces dans plusieurs pays d’Afrique sont indéniables, ce qui est de bon augure pour le développement économique à long terme. Cependant, le diable se cache dans les détails, et une étude plus exhaustive doit être conduite, en collaboration avec le Forum africain sur l’administration fiscale (ATAF) et d’autres institutions internationales, afin de brosser un tableau plus précis des traits

Partenaire de l’OCDE, Oupa Magashula, Président du Forum sur l’Administration fiscale en Afrique (ATAF)

caractéristiques et des besoins particuliers des administrations fiscales des pays de la région. Les informations recueillies alimenteront en outre la réflexion sur la fiscalité et le développement entamée sous l’égide du G20. Il faudra donc s’intéresser à d’autres pays, collecter d’autres données et affiner encore les données collectées, tout en établissant des comparaisons avec des pays situés hors de la région. C’est un projet ambitieux, mais si les pays d’Afrique subsaharienne peuvent utiliser les informations recueillies pour améliorer en même temps leurs politiques fiscales et leurs trajectoires de développement, alors le jeu en vaut la chandelle

Références

Magashula, Oupa (2010), « Fiscalité en Afrique : une ère nouvelle », L’Observateur de l’OCDE n° 279, mai.

Owens, Jeffrey, et Richard Carey (2010), « La fiscalité, levier de développement », L’Observateur de l’OCDE n° 276-277, décembre-janvier.

OCDE (2011), Revenue Administration in Sub-Saharan Africa, Dialogue fiscal international (DFI), Comparative Study Series

Consulter le site du Dialogue fiscal international : www.itdweb.org

Voir aussi www.oecd.org/fiscalite 

©L’Observateur de l’OCDE n° 284, T1 2011




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