Un demi-siècle de TVA : vers un système à taux unique ?

Comme l’OCDE, la TVA est née il y a environ 50 ans. Est-ce le moment d’en remplacer les aspects les plus anciens et pesants par un système allégé, reposant sur une large base et à taux standard ?

Dans l’histoire des impôts, la TVA est tout sauf une nouvelle venue. C’est un homme d’affaires allemand, Wilhelm Von Siemens, qui, dans les années 20, a le premier émis l’idée de taxer la valeur supplémentaire d’une production à chaque étape de sa création plutôt que d’imposer simplement un produit au stade de sa vente au détail. Mais c’est un Français, Maurice Lauré, haut fonctionnaire fiscaliste, qui l’a le premier mise en place en 1954. La TVA est ensuite apparue sous diverses formes dans l’ancienne Afrique occidentale française dans les années 60 et au Brésil en 1965. À la fin des années 80, la TVA avait été mise en place dans 48 pays, principalement d’Europe de l’Ouest et d’Amérique latine. Aujourd’hui, elle existe dans plus de 150 pays, où elle représente en moyenne jusqu’à 1/5e du total des recettes fiscales. Aujourd’hui, tous les pays de l’OCDE, sauf les États-Unis, disposent d’un système de TVA. Les recettes des taxes générales à la consommation (TVA et taxes générales sur les ventes) ont ainsi représenté 18,7 % du total des recettes fiscales des pays de l’OCDE en 2008, contre 13,5 % en 1970.


Le fiscaliste Maurice Lauré
(photo AFP)

Pourquoi les systèmes de TVA sont-ils autant prisés par les pouvoirs publics ? Tout d’abord, leur perception est plus simple et leur gestion moins coûteuse que d’autres impôts. En effet, la TVA est collectée par les entreprises à chaque étape de la chaîne de production et de distribution. À chaque stade de la chaîne de valeur, les entreprises doivent acquitter un impôt au titre des intrants qu’elles acquièrent pour produire d’autres biens ou services, mais elles peuvent récupérer cet impôt en le répercutant sur le prix du bien ou du service qu’elles vendent à leur tour à un autre fournisseur, si bien que le total de l’impôt prélevé à chaque stade de la production représente une fraction constante de la valeur ajoutée au bien ou au service. À la fin, le total de l’impôt collecté tout au long de la chaîne doit correspondre à la TVA acquittée par le consommateur final. Cela en fait un impôt facile à collecter par rapport aux taxes traditionnelles sur les ventes, qui peuvent être perdues en cas de fraude au stade final. C’est aussi un impôt intéressant pour les contribuables du fait de sa transparence : les gens savent ce qu’ils paient et s’ils n’achètent rien, ils ne paient rien.

La TVA présente aussi des avantages économiques. Selon les fiscalistes de l’OCDE, la TVA est meilleure pour la croissance que l’impôt sur le revenu, car elle a moins d’impact que celui-ci sur les décisions des ménages et des entreprises. Par exemple, la TVA ne décourage pas l’épargne ou l’investissement. D’autre part, dans le contexte de la libéralisation des échanges, elle permet de remplacer les recettes perdues du fait du démantèlement des droits de douane : elle permet de taxer les importations et les exportations à taux zéro, si bien qu’elle n’a pas d’effet sur la compétitivité. D’un point de vue redistributif, les choses sont moins claires : certains la considèrent comme un impôt régressif, affectant plus les personnes à faibles revenus que les autres. Pour leurs contradicteurs, elle laisse le choix aux consommateurs d’acheter ou de ne pas acheter certains biens et, pour les produits de première nécessité comme la nourriture ou les chaussures, les autorités peuvent intervenir pour rétablir une certaine équité.

Un potentiel accru ?
Du fait de la crise économique et financière récente, les recettes tirées de la plupart des autres impôts, sur le revenu et sur les bénéfices notamment, risquent d’être relativement faibles au cours des prochaines années. Les entreprises paieront moins d’impôt, de même que les ménages, touchés par le chômage. La TVA gagnera donc sans doute en importance. Il est donc capital d’optimiser les systèmes de TVA.

L’une des priorités est de simplifier le système. Plus un système fiscal est simple, mieux il fonctionne et plus il offre de certitude aux contribuables. Pour cela, on peut par exemple élargir la base de la TVA en appliquant un taux standard aux biens et services actuellement taxés à taux zéro ou réduits. De fait, les taux multiples accroissent la complexité et renchérissent les coûts administratifs et les coûts d’application.

Deux cultures de la TVA
Deux systèmes de TVA coexistent dans les pays de l’OCDE. Le premier, très répandu dans l’Union européenne, se caractérise par une base étroite de biens et de services imposés à un taux standard et par toute une gamme d’autres biens et services imposés à des taux réduits. La Directive européenne sur la TVA permet aux États membres de l’UE d’appliquer un taux standard de 15 % au minimum et deux taux réduits qui ne peuvent être inférieurs à 5 %. Toutefois, les membres les plus anciens de l’UE se sont vu réserver le droit d’appliquer des taux inférieurs si ceux-ci étaient en vigueur avant 1991. Le but des taux réduits était essentiellement de réduire le coût des biens de première nécessité, comme les aliments et les vêtements, pour les ménages pauvres. Avec le second système, que connaissent, par exemple, l’Afrique du Sud, l’Australie, le Canada, la Corée, la Nouvelle-Zélande ou Singapour, l’assiette de la TVA à taux standard est bien plus large. En 1986, la Nouvelle-Zélande a introduit une taxe sur les biens et les services (Goods and Services Tax, GST) qui est prélevée sur une large base mais à un taux standard unique faible, avec quelques exceptions ou exonérations. De ce fait, les recettes de TVA effectivement perçues par la Nouvelle-Zélande sont très proches des recettes qui seraient perçues dans un système idéal où la TVA serait appliquée à un taux standard à la consommation finale totale. Les pays en développement semblent avoir eux aussi adopté ces systèmes à taux unique. Sur les 21 pays africains ayant mis en place une TVA entre 1990 et 1999, 14 ont opté pour un taux unique, de même que huit des neufs pays africains qui sont passés à la TVA depuis 2000. L’Afrique du Sud, qui a instauré la TVA en 1991, en est un exemple. Un nombre limité de produits tels que des produits alimentaires de base ou la paraffine y sont exonérés ou taxés à taux zéro afin d’aider les ménages les plus pauvres. Le système est simplifié en prévoyant un seuil d’enregistrement à la TVA relativement élevé afin de laisser les petites entreprises hors du système. D’autre part, le taux standard pratiqué dans ces pays est souvent inférieur au taux minimum de 15 % pratiqué dans l’UE : 10 % en Australie, 15 % en Nouvelle-Zélande et 14 % en Afrique du Sud.

En 2007, la Suisse a lancé une consultation publique dans le cadre d’une évaluation globale de son système de TVA, 10 ans après l’avoir instauré. Les premières réformes, entrées en vigueur en janvier 2010, devraient permettre de réduire le coût de la discipline fiscale pour les entreprises. La deuxième partie de la réforme (qui n’en est encore qu’au stade de la proposition) viserait à remplacer les trois taux de TVA existants (2,5 %, 3,8 % et 8 %) par un taux standard de 6,1 %, et 20 des 25 exonérations existantes seraient aussi supprimées. Selon certaines études, cette réforme pourrait réduire de 20 à 30 % les coûts de la discipline fiscale pour les entreprises et donnerait à la croissance un coup de pouce de 0,1 % à 0,7 %.

Croissance et équité
Les économistes de l’OCDE sont depuis longtemps d’avis que, toutes choses égales par ailleurs, une TVA à taux unique reposant sur une large assiette est l’approche à privilégier. Elle permet d’améliorer la capacité d’un État à percevoir des recettes tout en stimulant la croissance de la production et en réduisant les coûts administratifs et le coût de la discipline fiscale. Dans son Livre vert sur l’avenir de la TVA publié en décembre 2010, la Commission européenne indiquait : « Un système de TVA reposant sur une large base, de préférence avec un taux unique, constituerait à peu de chose près l’idéal d’une taxe à la consommation permettant de réduire au minimum les coûts de conformité. »

Quid de l’équité et de la redistribution ? De nombreux pays présentent les taux réduits comme un moyen de ménager les familles les plus pauvres qui achètent des produits de première nécessité. Or, les études menées sur les taux réduits indiquent que leurs avantages présumés sont rarement au rendez-vous. Les taux réduits ne permettent pas de réduire efficacement la charge fiscale pesant sur les personnes à faibles revenus. En effet, les riches profitent également de ces taux réduits et, dans la mesure où ils consomment plus, ils en bénéficient aussi davantage. Il serait plus efficace de relever le taux de TVA et de mettre en place des mesures visant directement à accroître le revenu réel des plus modestes. Dans l’étude « Mirrlees » publiée par l’Institute for Fiscal Studies, on peut lire que « la suppression de tous les taux zéro et des taux réduits (sauf pour le logement et les exportations) et l’augmentation de 15 % du taux de toutes les prestations et crédits d’impôt sous condition de ressources auraient des retombées positives sur les 30 % de la population les plus pauvres. » Avec sa réforme, le gouvernement suisse semble du même avis puisqu’il a avancé que la redistribution serait mieux servie par un taux de TVA unique que par un système prévoyant des taux réduits ou des exonérations.

En revanche, selon l’étude réalisée en 2007 par Copenhagen Economics sur l’utilisation de taux de TVA réduits dans l’UE, de tels taux appliqués dans des secteurs soigneusement choisis peuvent avoir des avantages dans le contexte de réformes de marché plus larges, par exemple dans les services fournis au niveau local employant un grand nombre de travailleurs peu qualifiés. Ceci peut décourager le travail informel, par exemple.

Néanmoins, l’expérience globale des taux de TVA réduits confirme qu’ils atteignent rarement leur objectif. Par exemple, le taux zéro appliqué par l’Afrique du Sud à la paraffine en 2001 s’est révélé inefficace car les fournisseurs ont profité des avantages sans les répercuter sur les consommateurs. En 2009, la France a décidé de son côté de faire passer la TVA dans la restauration de 19,6 % à 5,5 % dans l’espoir de doper les services dans ce secteur. Or, selon l’Institut français des statistiques, les prix dans les restaurants n’ont pas diminué de plus de 1,1 % en juillet 2009 et en octobre, ils avaient même légèrement augmenté. Selon les études, la baisse de la TVA n’aurait été répercutée sur les clients qu’à hauteur de 30 % et l’exercice entier pourrait bien au final coûter cher au gouvernement en pertes de recettes. Plus récemment, en Allemagne cette fois, la baisse de la TVA dans l’hôtellerie s’intégrant dans un programme de baisse d’impôt mis en oeuvre en 2010 n’aurait pas été répercutée du tout sur les clients. Certains observateurs ont suggéré que l’argent économisé par les entreprises avait été investi dans des rénovations et dans des acquisitions plutôt que de profiter aux clients.

Ces exemples ne signifient pas que la TVA n’a pas un effet régressif sur les ménages les plus pauvres, mais plutôt qu’il existe d’autres moyens plus efficaces pour atteindre des objectifs redistributifs. Quoi qu’il en soit, la réforme de la TVA ne devrait pas être conçue isolément de l’ensemble du système fiscal.

Les mesures d’accompagnement compensatoires pour ceux qui y perdraient doivent être étudiées avec soin, notamment en termes d’impôt sur le revenu et d’impôt sur les bénéfices, ou encore de prestations sociales. La réforme de la GST adoptée en Nouvelle- Zélande, par exemple, a été accompagnée de modifications de l’impôt sur le revenu et des prestations sociales, les recettes générées par la GST étant utilisées pour financer la redistribution.

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En outre, un taux unique standard permet de réduire les coûts administratifs, alors que des systèmes de taux de TVA multiples assortis de nombreuses exonérations rendent la discipline fiscale plus compliquée pour les contribuables aussi bien que pour les administrations fiscales. De plus, elles risquent d’être sources d’incertitudes juridiques, car des produits similaires peuvent être soumis au taux standard ou à un taux réduit en fonction de détails insignifiants, comme au Royaume- Uni où, dans une fameuse affaire, on s’est demandé si les chips devaient être soumises au même taux réduit que les biscuits. Tout récemment, une haute juridiction française a décidé que la margarine devait être soumise à un taux standard, contrairement au beurre qui bénéficie d’un taux réduit, l’intérêt général requérant que l’on favorise les produits laitiers. Des contentieux de la sorte, outre le temps qu’ils font perdre, ouvrent la voie au lobbying et à des pratiques abusives d’optimisation ou de fraude fiscales

Choix politiques
La fiscalité est, en dernier ressort, l’expression d’un consensus politique et d’un débat démocratique. Elle reflète les préférences des citoyens, lesquelles varient d’une culture à l’autre. Les responsables de l’action publique souhaitant transformer leur TVA en un système à taux unique doivent impérativement veiller à en évaluer soigneusement les coûts et les avantages et consulter ensuite le public. Ce n’est pas seulement une question de principe : c’est aussi une question de longévité politique. Revenons à l’exemple de la Nouvelle- Zélande, qui a introduit son système de GST en 1986 après un long débat public. Tous les produits ont été soumis à la GST, y compris la nourriture et les vêtements et des initiatives de redistribution ont été prises en direction des personnes les plus pauvres. C’est le public qui a finalement eu le dernier mot. En revanche, le parti politique qui a proposé d’introduire des exemptions en 1987 a perdu les élections suivantes.

À plus de 50 ans, la TVA est peut-être à un tournant de son existence. Alors que de nombreux pays continuent à restaurer leurs finances publiques malmenées par la crise financière et économique et cherchent à retrouver le chemin de la croissance, et alors que la TVA continuera de jouer un rôle majeur, le temps est venu d’envisager des réformes pour l’améliorer. Des analyses complémentaires sont nécessaires, mais les éléments dont on dispose à ce jour indiquent qu’une réforme visant à élargir la base de la TVA pourrait tout à la fois doper la croissance économique, stimuler les recettes et servir les objectifs sociaux. Seule la volonté politique pourra apporter la valeur ajoutée nécessaire à la concrétisation de telles réformes.

* M. Charlet représente le Comité consultatif économique et industriel auprès de l’OCDE (BIAC) au sein du Groupe technique consultatif de l’OCDE sur les impôts sur la consommation. Les auteurs remercient MM. David Holmes et Stéphane Buydens pour leurs suggestions

Références

Charlet, Alain et Owens, Jeffrey (2010), « An International Perspective on VAT » dans Tax Notes International, vol. 59, n° 12, septembre 2010.

Johansson, Asa, Christopher Heady, Jens Arnold, Bert Brys et Laura Vartia, « Tax and Economic Growth », document de travail du département des Affaires économiques de l’OCDE n° 620, 11 juillet 2008, pages 42 à 45.

Crawford, Ian, Michael Keen et Stephen Smith, « Value Added Tax and Excises », document préparé en vue du rapport d’une Commission sur la réforme du système fiscal pour le XXIe siècle présidée par Sir James Mirrlees, www.ifs.org.uk/mirrleesreview

Dickson, Ian et David White, « Tax Design Insights From the New Zealand Goods and Services Tax (GST) Model, » Working Paper 60, avril 2008, Centre for Accounting, Governance, and Taxation Research, School of Accounting and Commercial Law, Victoria University, Wellington, Nouvelle-Zélande.

Go, Delfin S., Marna Kearney, Sherman Robinson et Karen Thierfelder « An analysis of South Africa’s Value Added Tax », Banque mondiale, Policy Research Working Paper 3671, août 2005, page 19.

Voir www.oecd.org/fiscalite

©L’Observateur de l’OCDE n° 284, T1 2011




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