David Rooney

Gouvernements et marchés : passer aux choses sérieuses

Directeur, direction de la Gouvernance publique et du Développement territorial

Comment tirer toutes les leçons d’une crise ? Si les difficultés que nous rencontrons aujourd’hui ne sont pas totalement inattendues, elles ne peuvent que décevoir. Les gouvernements qui ont pris des mesures audacieuses et décisives pendant la crise financière, en 2008-2009, pour renflouer les banques et sauver les marchés financiers, sont ceux-là même que ces marchés s’apprêtent aujourd’hui à châtier sévèrement. Comment en sommes-nous arrivés là ?

Pire encore, les agences de notation, largement dénoncées pendant la crise pour avoir soutenu aveuglément des produits financiers sans valeur qui ont englouti l’épargne de millions de gens, mettent aujourd’hui les pouvoirs publics au pied du mur. Leurs exigences de coupes budgétaires, de baisses d’impôts sur les bénéfices ou de privatisations hâtives risquent d’empêcher les gouvernements d’accomplir les missions pour lesquelles ils ont été élus

Il y a deux ans, l’OCDE plaidait contre un retour au business as usual. Alors même que les marchés financiers étaient sous perfusion, le rôle crucial des pouvoirs publics en tant que partenaires des systèmes économiques avait été réaffirmé. Or, aujourd’hui, plusieurs États sont trop endettés pour tenir ce rôle de manière un tant soit peu crédible. Si la crise de l’emploi persiste, par exemple, comment feront-ils face ? Comment en sommes-nous arrivés à cette triste situation ? La reprise en main par les gouvernements était-elle un feu de paille ? Pourquoi les marchés financiers sont-ils si ingrats vis-à-vis de leurs sauveteurs ? Il y a à peine deux ans, à l’issue de la crise des subprimes, experts, hommes politiques et citoyens réclamaient une régulation plus adaptée, un meilleur alignement des incitations et une application plus efficace des politiques publiques, doublée d’un contrôle plus effectif.

La crise de la dette a été en partie la conséquence logique du comportement des consommateurs, dépensant ou étant incités à dépenser plus qu’ils ne gagnaient. Mais tout n’était pas si simple. Ce surendettement massif a été alimenté par des politiques de crédit très laxistes. Vous n’aviez ni biens, ni revenu, ni emploi ? Vous pouviez quand même emprunter pour « acheter » votre maison. Les autorités de réglementation de tous les pays concernés ont leur part de responsabilité dans cette situation. Et bon nombre de gouvernements également, non seulement pour leurs défauts de surveillance, mais aussi parce qu’ils ont eux aussi emprunté sur des marchés financiers surendettés, exposant leurs contribuables à un risque d’endettement massif si le château de cartes devait un jour s’écrouler.

C’est ce qui est arrivé. Si, dans un premier temps, le choc a été douloureux pour tout le monde, les États et les contribuables en ont pâti plus longtemps. Pratiquement partout, les pouvoirs publics ont pris les mesures radicales qu’attendaient fort logiquement les marchés pour gérer la crise de la dette : réduction du nombre de fonctionnaires, coupes dans leurs salaires, programmes de « révisions » des dépenses publiques, rabotage de niches fiscales, report des investissements publics, par exemple dans les routes ou l’éducation et, bien sûr, augmentation des impôts. Et comme si cela ne suffisait pas, les gouvernements sont aujourd’hui obligés d’emprunter à des taux qui ne pourront pas être tenus à long terme.

Malheureusement, les citoyens ne semblent pas avoir conscience de la grande fermeté dont les gouvernements ont fait preuve face à la crise, et ils leur font même moins confiance qu’auparavant. Estiment-ils que les pouvoirs publics ont trop cédé aux caprices des investisseurs privés et reporté une trop grande partie des coûts sur leurs électeurs ? Après tous les discours tenus il y a deux ans sur un nouveau départ, sur de nouveaux paradigmes et sur l’adoption des réformes nécessaires pour prévenir tout aléa moral, il semble bien que tous les enseignements de la crise n’ont pas été tirés.

La bonne nouvelle, c’est qu’il n’est pas trop tard pour redresser la barre. Nous n’avons d’ailleurs pas le choix. Si nous voulons restaurer une confiance durable dans l’État et les marchés financiers et éviter de nouvelles crises, nous devons prendre du recul et, au minimum, réfléchir aux orientations prises pour pouvoir éventuellement changer de cap.

Pour cela, il faut répondre à certaines questions précises :

A-t-on fait fausse route en adoptant des plans de sauvetage d’inspiration keynésienne en réponse directe à la crise ? Tout dépend du pays bien sûr, mais d’une manière générale, n’aurait-il pas mieux valu s’intéresser moins aux renflouements et aux incitations pour se concentrer sur la réforme du système bancaire, voire prendre au mot les institutions « trop grosses pour faire faillite » en laissant les investisseurs subir un vrai retour de bâton ?

Les dirigeants ont-ils échoué à faire comprendre leurs décisions à leurs concitoyens, notamment sur le fait que les acteurs renfloués ne le seraient pas gratuitement ? Ou bien étaient-ils trop paniqués pour remettre en cause le consensus accordant la priorité à la restauration des marchés financiers ?

Les gouvernements ont-ils raté l’occasion en or qu’ils avaient de rééquilibrer les rôles respectifs des marchés et de l’État – ce que la plupart voulaient faire au plus fort de la crise ? Ou bien les décideurs seraient-ils tout bonnement de mauvais gestionnaires, incapables de gérer une crise et impuissants aujourd’hui dès lors que l’assainissement des finances publiques – ou plutôt, lâchons le mot, l’austérité – a pris le pas sur les autres objectifs de l’action publique ?

Les réponses sont complexes et diffèrent selon les pays concernés. Mais certaines évidences s’imposent.

Premièrement, l’assainissement budgétaire a des effets négatifs sur le pouvoir d’achat, en particulier pour ceux qui dépendent des prestations sociales. La fonction publique paie elle aussi un lourd tribut. Résultat, la consommation ralentit, le secteur public s’affaiblit et la croissance patine. Le secteur privé voudra-t-il – et pourra-t-il – venir à la rescousse en résorbant le chômage ?

Deuxièmement, de nombreux hommes politiques qui étaient aux affaires au moment de la crise paient aujourd’hui le prix de leur « courage » : ils perdent des élections, sont évincés du gouvernement ou doivent composer avec des minorités instables. C’est le propre de la démocratie, mais cette instabilité politique pourrait coûter cher et doit vraiment être prise en compte dans les stratégies d’assainissement et de remboursement des dettes.

Troisièmement, le diktat de la rigueur budgétaire pèse lourdement sur les politiques publiques. Les gouvernements se retrouvent aujourd’hui dans la situation de n’importe quel emprunteur devant se plier aux injonctions des créanciers privés (et parfois des banques centrales) pour rembourser leurs dettes et obtenir à nouveau la bénédiction des marchés financiers. Comment peuvent-ils alors regagner la confiance de leurs citoyens et de leurs entrepreneurs ? On risque d’entrer dans une spirale négative qu’il faut éviter à tout prix.

Quatrièmement, le rythme et l’étendue de cet assainissement ont suscité un très vif débat sur le rôle de l’État, que ce soit sur la manière dont les services publics pourraient être fournis par un « tiers secteur », composé d’associations et de citoyens engagés au sein de partenariats public-privé (sachant les défis que cela pose pour les deux parties), ou même sur le retrait des pouvoirs publics des systèmes d’éducation, de santé ou de retraite. Le secteur public doit innover – c’est devenu son seul impératif. Évidemment, une crise est une occasion de réformer qu’il serait dramatique de manquer – mais chacun sait que précipitation ne rime pas avec qualité des réformes. Les décideurs confrontés à des arbitrages douloureux doivent prendre le temps de se demander comment rationaliser l’État alors que la crise bat son plein, dans l’intérêt suprême de l’économie à moyen terme.

Cinquièmement, en 2008-2009, les marchés financiers ont montré leurs limites, même s’ils ont très vite retrouvé leur position dominante dans nos sociétés. Pour autant, ont-ils évolué après la crise et constituent-ils aujourd’hui les instruments qui nous aideraient à construire un monde plus fort, plus sain et plus juste ? Il est certainement encore trop tôt pour le dire, mais si l’on en juge par la progression récente des bénéfices et par les généreux bonus qui ont été versés (même dans les banques sauvées de la faillite) ainsi que par le retour des produits financiers opaques, la déconnexion entre le socle financier sur lequel s’appuient nos sociétés et les besoins quotidiens du monde semble plus réelle que jamais.

En bref, il faut laisser aux décideurs la possibilité de prendre du recul et d’évaluer la situation. L’OCDE doit les aider à réunir les éléments nécessaires pour évaluer les stratégies adoptées face à la crise, afin de voir s’ils peuvent rester aux commandes – au moins en tant que copilotes. S’ils n’arrivent pas à garder le contrôle et s’ils succombent aux pressions à court terme exercées indûment par leurs créanciers, les risques seront grands. Par exemple, les initiatives prises sur de nombreux fronts, changement climatique, croissance verte, biodiversité, insertion sociale, pauvreté et de nombreux autres objectifs des politiques publiques, qui étaient d’une actualité brûlante avant la crise, perdront du terrain.

Les investisseurs affirmeront sans doute qu’ils innovent, financent la recherche et les nouveaux produits et qu’ils accroissent le développement. Beaucoup le font, en effet. Mais nous devons considérer les faits, au-delà de la sémantique. En particulier, le monde des affaires – et même les investisseurs financiers – ne peuvent se permettre que les pouvoirs publics soient hors jeu.

Que faut-il donc faire pour défendre l’intérêt public ? Qui d’autre peut prendre le relais ? Les pouvoirs publics ont fait ce qu’ils devaient pendant la crise et continuent à démontrer activement leur confiance dans l’économie de marché. Mais ils n’ont plus guère de marge de manoeuvre. Il est temps de revenir à une approche fiable et éprouvée de la gestion des économies de marché : État et marchés sont tributaires l’un de l’autre et doivent s’épauler mutuellement. S’ils arrivent à prouver qu’ils ont effectivement à coeur l’intérêt public, les deux en sortiront gagnants

D’autres analyses de Rolf Alter sont disponibles sur www.observateurocde.org

Voir www.oecd.org/gouvernance

Vor aussi www.oecd.org/finance-fr

©L’Observateur de l’OCDE n° 284, T1 2011




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