REUTERS/Cathal McNaughton

Combler les déficits, anticiper les crises

La récente crise financière a mis à mal les finances publiques de nombreux pays. Pourtant, mieux préparés, les pouvoirs publics auraient été mieux à même de combler ces déficits. Une leçon à méditer pour les futures stratégies anti-crise.
direction des Affaires financières et des Entreprises, OCDE

La récente crise financière a mis à mal les finances publiques de nombreux pays. Pourtant, mieux préparés, les pouvoirs publics auraient été mieux à même de combler ces déficits. Une leçon à méditer pour les futures stratégies anti-crise.

Tout doit être fait pour éviter que la pire crise de notre époque ne se reproduise. Combien de fois n’avons-nous entendu ce refrain depuis la faillite de Lehman Brothers en 2008, qui a entraîné dans sa chute tout un pan de la finance mondiale ?

Les pouvoirs publics n’ont pas lésiné pour sauver les marchés financiers, « système sanguin de nos économies », selon certains, au grand dam des contribuables et des épargnants : comment a-t-on pu permettre de telles dérives ? Beaucoup de réponses se sont faites entendre, nourrissant débats et controverses.

Un point cependant fait l’unanimité : la crise a coûté cher. En 2010, le FMI a estimé la ponction occasionnée aux budgets des pays du G20 par les aides directes à environ 2,8 %, après déduction des montants recouvrés. Mais ce chiffre sous-estime sans doute l’impact total de la crise : la dette publique dépasse aujourd’hui 100 % du PIB dans la zone OCDE, contre un peu plus de 70 % en 2007. Il faut ajouter à cela les pertes importantes en termes d’emploi et de production. S’il est trop tôt pour évaluer le coût total de la dernière crise, l’histoire montre que les crises financières sont des phénomènes récurrents. Sans doute y en aura-t-il d’autres.

Certes, de nouvelles règles ont été mises en place, qui limiteront peut-être la fréquence et la gravité des crises à venir, mais celles-ci sont dans la nature même de notre système. Il n’est pas du tout exclu, par exemple, que nous connaissions à nouveau une situation de surendettement, soit que les emprunteurs prennent des engagements excessifs, soit que les prêteurs assouplissent les règles pour faire fructifier des liquidités devenues pléthoriques.

Au-delà des changements d’humeur parfois brutaux des marchés financiers, un autre enseignement se dégage clairement : les pouvoirs publics devraient être beaucoup mieux préparés financièrement aux crises qu’ils n’ont paru l’être en 2008. Bien trop souvent, ils ont été pris par surprise, incapables d’évaluer leur situation et de réagir. Leur réponse est pratiquement revenue à écoper une fois le navire échoué. De telles réponses ex post, certes en partie inévitables en temps de crise, ne sont que de coûteux replâtrages.

Les pouvoirs publics devraient être mieux préparés en amont des crises, en mettant de l’argent de côté, sinon pour les éviter, au moins pour diminuer le coût de leur résolution. Le financement de la résolution des crises systémiques restera un enjeu majeur à l’avenir, malgré des progrès considérables dans la réduction des risques systémiques. La crise a mis en évidence l’existence de déficits de financement très importants ex ante.

En ayant davantage recours aux financements ex ante plutôt que ex post, les stratégies de résolution de crise complèteraient utilement les efforts actuels poussant les banques à étoffer leur matelas de fonds propres en périodes fastes pour pallier les chocs de marché futurs.

Les politiques budgétaires devraient également refléter les principes d’intervention ex ante. Certes, certains pays de l’OCDE étaient déjà en mauvaise posture avant la crise, avec de graves déficits budgétaires et une dette publique supérieure ou égale à 100 % de leur PIB. Ces déséquilibres se sont aggravés durant la crise.

Mais d’autres pays étaient dans une situation beaucoup plus enviable. L’Irlande, par exemple. En 2007, son budget général affichait un excédent de près de 3 % de son PIB 2006, pour une dette publique totale inférieure à 30 % du PIB. Et son taux de chômage était l’un des plus bas de l’OCDE. A priori, l’Irlande était prête à faire face à la crise. Pourtant, lorsque celle-ci a frappé, elle n’a pu qu’accorder une garantie complète des créances et des dépôts, reportant sur le bilan de l’État les risques du secteur bancaire et les pertes associées.

Faire face aux défis et déficits budgétaires actuels n’est cependant pas suffisant. Si aucune mesure n’est prise en amont pour constituer un matelas de protection pour l’avenir, le système pâtira d’un déficit chronique de financement. Cela signifie que les pays resteront vulnérables à une nouvelle crise, peut-être plus dévastatrice encore.

En outre, compte tenu des causes de la crise, le secteur financier devrait contribuer davantage à un fonds de précaution ex ante. Comme le signalaient les pays du G20 en juin 2010 dans leur déclaration du sommet de Toronto, « le secteur financier devrait contribuer de manière substantielle et équitable à la prise en charge du fardeau lié aux interventions des gouvernements, lorsqu’elles se présentent, visant à remettre en état le système financier ou à financer les réponses apportées, et à réduire les risques découlant du système financier. »

La fiscalité est un instrument évident pour ce faire. Jusqu’ici, l’objectif principal de toutes les mesures fiscales prises depuis que la crise s’est déclarée a été de réunir des capitaux dans des contextes difficiles. Certaines ont visé le secteur financier et certains impôts en France, en Italie et au Royaume-Uni, par exemple, ont ciblé les bonus versés par les grandes banques, dans l’intention politique et économique évidente de faire payer leur dû aux « profiteurs ». Ces mesures ont-elles été efficaces ?

Oui et non. Le cas du Royaume-Uni vient directement à l’esprit. Le prélèvement, qui a expiré en avril 2010, a pris la forme d’une surtaxe des banques à hauteur de 50 % des bonus discrétionnaires dépassant un certain seuil. Le Trésor britannique entendait ainsi « encourager les banques à prendre en compte la situation de leurs fonds propres et à procéder aux ajustements appropriés du point de vue des risques avant de décider de verser des rémunérations variables dépassant un certain seuil. » Sachant que les bonus de la City s’envolent à nouveau alors que l’économie britannique reste en crise, cet impôt ne semble pas avoir modifié les comportements. Il a toutefois généré des recettes bienvenues pour le Trésor britannique.

La fiscalité est un domaine complexe, même lorsqu’il s’agit de réunir des capitaux. On peut par exemple s’inquiéter des possibles situations de double imposition ou de perte de compétitivité, voire de pénalisation des banques et des établissements sérieux qui non seulement n’ont pas provoqué la crise, mais l’ont surmontée grâce à une gestion saine. Imposer lourdement les établissements financiers pourrait pousser les filiales des banques étrangères à diminuer tout simplement leur activité. Il faut en outre éviter de ne taxer qu’un seul secteur, toute réforme fiscale devant veiller à maintenir l’efficacité globale de la structure fiscale.

Toutefois, à y regarder de près, de nombreuses autorités fiscales estiment que les régimes d’imposition des secteurs financiers de la plupart des pays de l’OCDE pourraient être ajustés davantage, puisqu’ils tendent à favoriser le financement par l’endettement plutôt que par les fonds propres, par exemple. D’autres considèrent que le secteur financier n’est de toutes façons pas suffisamment imposé, par rapport au secteur manufacturier, par exemple, en raison notamment de la complexité des régimes d’imposition des plus-values financières. Quoi qu’il en soit, l’enjeu ne consiste pas simplement à combler les déficits de financement actuels hérités de la crise, mais aussi à préparer l’avenir.

De nouvelles approches de l’assurance ?
La quasi-totalité des pays de l’OCDE dispose de mécanismes de garantie des dépôts des particuliers. Toutefois, ces dispositifs n’ont pas vocation à être les seuls outils de résolution des crises systémiques. La récente crise n’a fait que confirmer que ces arrangements ne sont pas en mesure d’absorber des chocs de l’ampleur de celui que nous venons de subir.

Dans ce contexte, les pouvoirs publics se sont intéressés à l’assurance des risques de catastrophes, comme les attentats terroristes, les accidents nucléaires et autres situations d’urgence, et ont tenté de définir dans quelle mesure ces modèles pouvaient être transposables. Plusieurs pays de l’OCDE ont déjà mis en place des arrangements spécifiques de partage des risques entre secteurs public et privé face aux catastrophes d’ampleur nationale. Ces dispositifs mettent généralement en oeuvre un premier niveau de financement par le secteur privé sous forme de franchise et d’auto-assurance, au-delà duquel interviendrait le financement des pouvoirs publics. D’autres niveaux de garantie peuvent en outre être fournis par les assureurs et réassureurs. Les marchés de capitaux ont aussi un rôle à jouer, à travers les émissions d’« obligations catastrophes ».

Cette approche présente toutefois un certain nombre de difficultés. Tout d’abord, si les crises qui affectent les marchés financiers sont d’origine humaine et non naturelle, contrairement aux catastrophes du même nom, elles se heurtent néanmoins à une difficulté commune : la capacité limitée des assureurs et réassureurs. En outre, les défis de la gestion financière de la couverture des risques d’effondrement des marchés seraient énormes, en particulier en raison de l’ampleur de l’exposition potentielle que cela représente. Enfin, s’agissant de la prévention des crises, si la création d’effets pervers n’est pas un défaut inhérent aux solutions d’assurance, l’existence même d’une assurance-catastrophe destinée au secteur financier pourrait avoir pour effet d’inciter à émettre et souscrire des emprunts plus risqués.

Pouvoirs publics
S’il est difficile de définir le montant des financements ex ante qui serait nécessaire pour la résolution de futures crises financières systémiques, certains pouvoirs publics en ont fermement l’intention. L’Allemagne, par exemple, a voté une loi sur la restructuration des banques, qui prévoit la création d’un fonds de restructuration. Le principal objectif de cette loi est de garantir la solvabilité de toute banque, en particulier celles d’importance systémique, toute en évitant des bouleversements majeurs pour le reste de l’économie. Entrée en vigueur fin 2010, elle suscite un suivi attentif en Allemagne comme ailleurs.

L’approche de la Suède est peut-être celle qui suscite le plus d’attention, en raison peutêtre des particularités de son financement. S’inspirant du fonds d’investissement pétrolier instauré dans les années 90 par son voisin norvégien pour financer les retraites futures, la Suède a introduit en 2009 une « taxe de stabilité ». Il s’agit essentiellement d’un impôt annuel au taux de 0,036 % prélevé sur la majorité des éléments de passif des banques et servant à alimenter un « fonds de stabilité ». L’objectif poursuivi est de réunir des financements à hauteur de 2,5 % du PIB à un horizon de 15 ans. Ces fonds d’un montant non négligeable auraient vocation à résoudre les difficultés du système financier, sans toutefois remettre en cause la nécessité de se doter de règles efficaces de partage du fardeau financier ex post. Il s’agirait néanmoins d’un matelas supplémentaire de protection pour les contribuables, susceptible en outre de limiter l’incidence des prochaines crises.

Point majeur, ces fonds de résolution des crises contribueraient à rompre le lien entre les pouvoirs publics et le secteur bancaire national, ce lien qui s’est avéré si problématique dans le cas de l’Irlande et de plusieurs autres pays lors de la récente crise financière.

L’initiative proactive de la Suède n’est pas passée inaperçue. Le FMI suggère actuellement que ces « fonds de résolution des crises » visent des prélèvements cumulés sur dix ans compris entre 2 % et 4 % du PIB. Ces dispositifs bénéficieraient du soutien de nombreux électeurs, en particulier si le secteur financier était appelé à contribuer à hauteur de sa juste part.

Cependant, même la constitution de financements ex ante n’est pas une garantie de sortie de crise. Il est en outre peu probable que ces fonds permettent de couvrir l’ensemble des coûts, ceux-ci étant extrêmement variables et impossibles à déterminer d’avance avec exactitude : le coût de la crise qui a frappé l’Indonésie en 1997 a avoisiné 60 % du PIB et celui de la crise qu’a traversée la Finlande au début des années 90, quelque 14 % du PIB. C’est à peu de choses près le coût estimé de la dernière crise en Islande et aux Pays-Bas.

Cela dit, des fonds ex ante pour répondre aux inévitables crises de financement constitueraient indéniablement mieux que rien et serviraient au moins à réduire les engagements des États. Même limité, un tel bienfait ne doit pas être sous-estimé, compte tenu des pressions sur les coûts attendues notamment du vieillissement, de la santé et du changement climatique.

Il ne fait aucun doute que les crises se répéteront, mais en se dotant de fonds de résolution ex ante, inspirés ou non du modèle suédois, on pourra au moins apporter un peu de stabilité à des situations instables. En soi, cela suffit à justifier que les pouvoirs publics y réfléchissent.

Références

Schich, Sebastian and Byoung-Hwan Kim (2010), « Systemic Financial Crises: How to Fund Resolution », Financial Market Trends, Volume 2010, Issue 2, OCDE, Paris

Déclaration du sommet du G20 à Toronto, 27 juin 2010, voir www.g20.utoronto.ca/fr/

HM Treasury (2010), Budget 2010 Documents, Chapter 3: “Reforming Financial Services”, 24 mars, voir www.direct.gov.uk

©L’Observateur de l’OCDE n° 284, T1 2011




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