Le siège de l’OCDE : le Chateau de la Muette et le Centre de conférences ©OCDE

L’OCDE, chronique d’une naissance mouvementée

On serait tenté de croire que l’organisation créée en 1961 était la suite logique de l’OECE, l’instance européenne instituée pour administrer le Plan Marshall en 1947. Mais l’OCDE ne s’est pas contentée de remplacer l’OECE, et sa création n’allait pas de soi.

Lorsque les ministres des plus grandes puissances mondiales se sont réunis de façon informelle à l’hôtel Majestic à Paris le 12 janvier 1960, deux erreurs d’étiquette ont alerté les participants sur la transformation profonde des réalités économiques et politiques. Les ministres des six membres fondateurs de la Communauté européenne, aux côtés des sept membres de l’Association européenne de libre-échange et des États-nis, étaient convenus de se rencontrer avant la réunion ministérielle annuelle de l’Organisation européenne de coopération économique. Alors qu’ils cherchaient leurs places autour de la table, distribuées par ordre alphabétique, ils ont remarqué que les délégations des États-Unis et de la France se trouvaient côte à côte. Les autres délégués ont interprété cette entorse apparente au protocole comme un signe de connivence entre les Français et les Américains, désireux de constituer un front uni contre l’extension du Code de libéralisation de l’OECE tel qu’il existait à l’époque. Le deuxième affront lors de cette réunion a été ressenti par le Secrétaire général de l’OECE René Sergent, qui n’avait même pas été invité.

Sergent savait certainement ce qui se tramait. L’OECE perdait du terrain dans son rôle de supervision économique de l’Europe. Les bienfaits du Plan Marshall avaient permis à l’Europe de se reconstruire après la guerre. Mais cette tâche était achevée depuis longtemps. L’Europe s’était non seulement redressée, mais elle prospérait et connaissait une renaissance économique sans précédent.

À la fin des années 1950, certains pays estimaient que cette organisation n’avait plus de raison d’être.

La gestion des systèmes de balances des paiements dans l’Europe d’après-guerre était la mission fondamentale de l’OECE. Son mandat était étroitement lié au Code de libéralisation, en vertu duquel les pays européens s’engageaient à abaisser leurs quotas sur les échanges intra-européens. Lorsque la France décida en 1958 d’abolir ses quotas sur 90 % de ses échanges privés, les pays européens avaient déjà supprimé tous les quotas entre eux. Le 31 décembre de la même année, J.F. (Flint) Cahan, Secrétaire général adjoint de l’OECE, écrivait à son supérieur : « 1959 offrira des possibilités de progrès encore plus grandes. Après une démonstration aussi éclatante de l’importance de l’OECE que celle à laquelle nous venons d’assister (...) je ne doute plus que nos difficultés pour mettre en place une zone de libre-échange seront bientôt résolues ». Ces difficultés allaient en effet trouver un dénouement, mais comme avec les oracles de l’Antiquité, pas celui escompté.

L’OECE était devenue le champ de confrontation entre divers intérêts internes et se délitait peu à peu.

Les discussions relatives à une zone de libre-échange (ZLE) étaient un sujet de discorde avec les pays du Benelux qui en avaient évoqué l’idée quatre ans plus tôt et s’offusquaient de l’incapacité de l’OECE à avancer sur cette question. Ils voulaient passer de la levée des quotas à l’abaissement, voire à la suppression, des droits de douane. C’est pourquoi on les surnommait le « Low Tariff Club ».

La frustration a finalement éclaté, et ces pays ont conditionné leur acceptation de l’objectif d’une libéralisation de 90 % à la tenue de discussions sérieuses sur les droits de douane. Ils ont également demandé aux six ministres des Affaires étrangères de la Communauté européenne du charbon et de l’acier d’examiner le problème. La première brèche était ouverte.

Malgré l’optimisme de M. Cahan, 1959 n’a pas été une bonne année pour tout le monde. Les ÉtatsUnis enregistraient de faibles excédents commerciaux et un déficit vertigineux de leur balance des paiements. En 1957, l’excédent commercial avait atteint un record historique de 8,6 milliards de dollars, tandis que le déficit des comptes courants plafonnait à 0,4 milliard. Deux ans plus tard, l’excédent chutait à 2,6 milliards de dollars, faisant monter le déficit des comptes courants à 4,5 milliards. Les États-Unis avaient avant tout besoin de stimuler leurs exportations, mais tout indiquait que l’enthousiasme européen pour une ZLE au sens strict s’essoufflait. L’administration Eisenhower a décelé dans les manoeuvres diplomatiques la constitution de nouveaux obstacles aux importations américaines. Une deuxième brèche s’était ouverte.

D’autres facteurs géopolitiques étaient également à l’oeuvre. L’abstention des Américains lors du vote à l’ONU sur la question algérienne avait déçu les Français, qui menaçaient de retirer leur flotte en Méditerranée du commandement de l’OTAN. Mais le communisme, qui faisait de profondes incursions en Asie du SudEst et en Amérique latine, représentait une menace plus grande encore ; le front militaire soviétique se transformait rapidement en une bataille économique.

Randolph Burgess, l’ambassadeur des ÉtatsUnis auprès de l’OTAN, soulignait les risques d’une expansion économique de l’Union soviétique dans le Tiers Monde. Il mettait résolument en garde contre toute velléité de « destruction ou d’affaiblissement substantiel de l’OECE » qui reviendrait à « livrer aux Soviétiques une victoire éclatante sur un plateau d’argent ». Un nouvel instrument de plus large portée était nécessaire pour endiguer ce danger.

Les États-Unis ont également diagnostiqué une myopie croissante des Européens. Washington avait le sentiment que l’OECE en était réduite à arbitrer les querelles commerciales en Europe. Au sujet du sommet de décembre 1957 entre Eisenhower, McMillan, de Gaulle et Adenauer, le sous-secrétaire adjoint américain aux Affaires économiques, Douglas Dillon, a envoyé un mémo privé à Christian Herter, le sous-secrétaire d’État, dans lequel il estimait que « limiter la déclaration du sommet à des questions commerciales ne serait pas digne des dirigeants du monde ».

Inquiet du risque de passer à côté d’une chance exceptionnelle, Dillon est allé voir directement Eisenhower pour lui dire que « le sommet des dirigeants occidentaux offre l’occasion unique de montrer la détermination des dirigeants du monde libre à régler les différends commerciaux et à se concentrer sur les mesures nécessaires pour mobiliser et coordonner l’aide des pays industrialisés aux zones les moins développées ».

Cette idée allait rapidement s’imposer. Toutefois, la proposition de confier à l’OTAN ces deux fonctions – l’aide et la défense – suscitait la réticence du Département d’État américain. Deux raisons à cela : associer l’aide extérieure à des questions de défense risquait d’embarrasser les gouvernements amis, et donnait à l’Europe le loisir d’augmenter l’aide et de réduire ses budgets de défense. Ce n’était pas la mission de l’OTAN ; il fallait créer une institution entièrement nouvelle.

La réunion houleuse à l’hôtel Majestic avait abouti à la formation de deux camps opposés : les fondateurs de la Communauté européenne – « le Groupe des Six », les sept membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE), d’un côté, et les Français et les Américains de l’autre. Cette réunion s’est conclue par la décision de fusionner ces intérêts dans un « Groupe des Quatre pour l’organisation économique ». Le G4 avait pour tâche de déterminer ce qui pouvait être sauvé de l’OECE et utilisé pour créer une instance chargée non seulement des questions économiques concernant l’Europe et l’Amérique, mais aussi de concevoir des politiques d’aide en faveur des pays moins développés. Cette organisation remaniée intégrerait les États-Unis et le Canada, qui étaient déjà observateurs auprès de l’OECE, en tant que membres à part entière. Elle s’efforcerait aussi d’accueillir rapidement le Japon.

Un rapport du G4, soumis le 7 avril 1960, préconisait de refondre l’OECE en une entité entièrement nouvelle, appelée Organisation de coopération et de développement économiques. Le terme « développement » était délibérément choisi pour souligner le fait que le principal objectif de l’OCDE serait de coordonner la fourniture de l’aide aux pays sous-développés, et de prodiguer des conseils en matière de politique économique et commerciale au-delà de l’Europe. Par la suite, cette vision du leadership mondial a reçu un soutien politique puissant de la part de John F. Kennedy, le jeune Président américain récemment élu, dans son premier discours sur l’état de l’Union prononcé en janvier 1961, et dans une déclaration qui a suivi la ratification par son pays de la Convention de l’OCDE deux mois plus tard.

Néanmoins, le projet de l’OCDE ne faisait pas l’unanimité. Les réactions les plus hostiles provenaient des membres de l’AELE, notamment de la Suisse qui, avec le soutien de la Norvège et de la Suède, voyait dans la nouvelle Organisation un « diktat » des grandes puissances pour tenter de faire de la CEE la seule autorité européenne. La France, bien que membre du G4, n’était pas persuadée que le nouveau projet fût promis à un brillant avenir.

Cependant, ils savaient qu’il fallait faire quelque chose, notamment face à l’érosion de l’autorité de René Sergent due à son incapacité apparente à mettre de l’ordre dans la maison OECE. Les querelles internes se multipliaient car les directions fonctionnaient comme des fiefs, sans se préoccuper des objectifs plus larges de l’Organisation. Des postes de direction restaient vacants parce que les comités de nomination refusaient de faire des concessions sur leurs choix des candidats. De plus, l’Organisation perdait des compétences car les hauts dirigeants commençaient à accepter des postes intéressants ailleurs. La décision de Marc Ouin, chef du département des échanges, d’accepter une offre de Renault stupéfia les cadres de l’OECE.

Les ministres ont rapidement réagi pour empêcher un effondrement général. Les 22 et 23 juillet 1960, ils se réunirent à Paris pour parapher un projet de Convention de l’OCDE. Le ministre danois des Finances Thorkil Kristensen fut désigné Secrétaire général, choix considéré par beaucoup comme propre à calmer la nervosité des petits pays membres. Le projet définitif fut signé le 14 décembre 1960, quelques semaines seulement après l’élection de John F. Kennedy à la présidence des États-Unis. Son accession au pouvoir a été déterminante car, comme l’a déclaré Kristensen après l’assassinat du Président américain en 1963, Kennedy est l’un de ceux qui ont fait le plus pour que l’OCDE prenne un bon départ.

De fait, au cours des premières années d’existence de l’OCDE, l’humeur était de nouveau à l’optimisme. Comme le rappelle Anker Randsholt, chargé par Kristensen de créer et de diriger L’Observateur de l’OCDE, l’Organisation « avait la meilleure réputation possible. L’OCDE était une chose nouvelle ; l’Europe, voyant ce que la coopération accomplissait, recommençait à respirer (…) J’ai eu droit à une ovation ! »

Pourtant, contrairement à ce que l’on pouvait penser, la naissance de l’OCDE ne s’est pas faite sans heurts et avec l’assentiment général. Le processus a cependant abouti à l’émergence d’une entité forte et saine.

Aujourd’hui, après des années de relative introspection qui ont valu à l’Organisation le titre peu flatteur de « club des riches » et la réputation d’être éloignée des intérêts du reste du monde, l’OCDE déploie ses ailes et réaffirme son statut d’acteur de premier plan sur l’échiquier mondial.

Confrontée à des réalités nouvelles, elle se transforme en accueillant de nouveaux membres, intensifie ses relations avec les économies émergentes et renforce son rôle et ses responsabilités au sein du G20, qui réunit les grands pays développés et émergents. N’est-ce pas un symbole fort que la France soit l’hôte du G20 pendant le 50ème anniversaire de l’OCDE ?

Alors que l’OCDE fête ses cinquante ans, il ne faut pas sous-estimer le rôle de ce dynamisme retrouvé pour consolider l’avenir de l’Organisation, instance internationale capable d’orienter l’économie mondiale dans la bonne direction, ou, comme l’ont voulu Kennedy et d’autres fondateurs, d’incarner les espoirs de développement partout dans le monde.

Dans un courrier datant de la fin de l’année 1959, six mois seulement avant la rédaction de la Convention de l’OCDE et un an avant sa signature, Flint Cahan écrivait : « nous savons tous que les pays et les organisations incapables d’échapper à leur passé sont un jour condamnés à disparaître. Mais (. . .) ce n’est pas le destin de toutes les organisations, dès lors qu’elles parviennent à s’adapter à l’évolution des circonstances. »

Comme le montre l’histoire récente, l’OCDE a su tirer les enseignements de son passé.

Références et liens recommandés

Griffiths, Richard (1997), Explorations in OEEC History, OCDE, Paris.

« Célébrons en choeur », entretien avec Anker Randsholt dans L’Observateur de l’OCDE n° 235, décembre 2002, édition du 40ème anniversaire, voir www.observateurocde.org/news/fullstory.php/aid/1218

© L' Annuel de l'OCDE 2011




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