Assainir la finance : pas de solution miracle

Président du Comité d’examen des situations économiques et des problèmes de développement, OCDE

Si le système financier n’est plus en réanimation, il n’est pas pour autant sorti d’affaire. Le comportement des banques et leur réglementation soulèvent toujours des interrogations fondamentales. Les solutions ne sont pas évidentes, mais il faudra pourtant les trouver si l’on veut éviter une nouvelle crise.

Le système financier des économies de marché avancées a été mis en état de choc en août 2007, puis a subi une expérience de mort imminente après la faillite de Lehman Brothers en septembre 2008. Les efforts extraordinaires déployés par les banques centrales et les États ont réussi à stabiliser la situation et à rétablir des conditions financières plus ou moins normales. Voilà certainement une bonne nouvelle. En outre, ces événements ont entraîné une intensification marquée des efforts pour renforcer la stabilité financière. Les dernières publications du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire et du Conseil de stabilité financière en témoignent, ainsi que les engagements pris par le G20 à Séoul en novembre 2010. Une bonne nouvelle de plus. Enfin, la poursuite de la stabilité financière se concentre de plus en plus sur les interactions systémiques entre les composantes du système financier, et non plus seulement sur la santé des différentes institutions. Encore une bonne nouvelle.

Cependant, saluer ces efforts considérables ne doit pas nous aveugler quant aux problèmes qui subsistent. Tout d’abord, il faut bien admettre que la stabilité financière, tout comme celle des prix, ne suffit pas à garantir la stabilité macroéconomique. Nous devons poursuivre nos efforts d’amélioration du dispositif de mise en oeuvre des politiques monétaire et budgétaire, notamment pour permettre un resserrement plus énergique des politiques dans la phase de reprise du cycle du crédit, et continuer les réformes structurelles afin de promouvoir une croissance durable.

Ensuite, et je tiens à insister sur ce point, le système financier continue de souffrir de nombreux problèmes. Certains ont des effets immédiats, comme l’effet persistant de la faiblesse des taux d’intérêt sur le comportement des banques ; d’autres relèvent du plus long terme, comme la question des banques « trop grandes pour faire faillite ». Malheureusement, quelle que soit l’échéance, les solutions sont souvent loin d’être évidentes.

La faiblesse des taux occulte les problèmes

Quant à la situation actuelle, il n’est pas du tout évident que les efforts déployés jusqu’ici par les pouvoirs publics aient redonné une santé florissante aux systèmes financiers des économies de marché avancées. De nombreuses banques vont en effet devoir refinancer d’énormes échéances en 2011 et 2012, et il n’est nullement certain que leur capitalisation – mesurée strictement par le niveau de leurs fonds propres – soit suffisante. La valorisation des actifs toxiques, celle de l’immobilier commercial et résidentiel, et même, à présent, le caractère sans risque des actifs de la dette souveraine, sont autant de sujets d’inquiétude. Les problèmes juridiques aux États- Unis, et notamment la documentation insuffisante des contrats de prêt hypothécaire, pourraient également causer des pertes futures considérables.

L’un des moyens des décideurs politiques pour contribuer à recapitaliser le système bancaire a été de maintenir des taux directeurs très bas. Les banques peuvent ainsi se financer à bon marché en investissant dans des instruments de durée plus longue, dont les rendements sont plus élevés. On peut toutefois se demander si ces profits faciles n’ont pas permis aux établissements de crédit d’éviter de profondément réévaluer leur précédente conduite à risques. Après la crise, nombre d’entre eux semblent avoir repris leurs vieilles habitudes : dividendes confortables, primes et retour à l’exploitation dynamique des tendances du marché. En outre, quelles seront les conséquences à long terme de cette faiblesse des taux d’intérêt pour les compagnies d’assurance et les fonds de pension ? Incapables de respecter leurs obligations statutaires ou autres, vont-ils recourir à des placements toujours plus risqués en « jouant pour se refaire » ? Ou bien iraient-ils jusqu’à renier certains engagements, provoquant une chute générale de la confiance des consommateurs ?

Jouer sur les écarts de taux expose aussi au risque d’une hausse subite des taux d’intérêt à long terme et à des pertes de capital associées. Lorsque cette hausse résulte d’une accélération de la croissance économique, elle s’accompagne au moins d’une source de profits compensatoires et du retour de la confiance dans le système financier. Cependant, si le taux augmente en raison d’une modification soudaine des anticipations inflationnistes, ou d’une perte de confiance dans les perspectives de remboursement des dettes, les pertes occasionnées peuvent être plus difficiles à gérer. Aux États-Unis, le problème particulier de la « couverture du risque de convexité » – une technique utilisée par les détenteurs de titres adossés à des créances hypothécaires pour protéger leurs investissements des variations des taux d’intérêt – signifie qu’une hausse des taux longs dans ce pays pourrait être plus soudaine et plus violente qu’ailleurs.

À moyen terme, d’autres menaces pèsent. Certaines d’entre elles découlent de la nature même de la crise, centrée sur les économies de marché avancées. Celles-ci connaissent une augmentation massive de leurs déficits budgétaires et de leur dette publique, et la tentation sera grande « d’évacuer» cette dette dans la partie réglementée du système financier, exposant encore davantage ces économies aux dangers mentionnés. En outre, de nombreuses économies de marché émergentes, où les taux d’intérêt sont plus élevés et la dette publique modérée, subissent déjà des afflux massifs de capitaux, ainsi que la hausse des prix des actifs qui les accompagne. Si cela dégénère en une bulle, et que celle-ci éclate, le choc se répercutera à coup sûr sur tous les systèmes financiers. Dans ces conditions, de nombreux marchés émergents ont déjà pris des mesures de contrôle des capitaux, et d’autres pourraient les imiter.

Les autres problèmes du secteur financier découlent en fait des politiques appliquées. Quatre questions, toutes importantes, peuvent être évoquées.

Premièrement, certaines des réglementations proposées ou introduites pourraient bien nuire à l’efficience allocative. Par exemple, forcer toutes les transactions de gré à gré – les échanges directs d’instruments financiers – à s’effectuer sur des marchés organisés éliminerait nombre des avantages de la personnalisation des instruments. Le fait, étroitement lié, que les pays poursuivent souvent des politiques nationales propres, et imposent parfois des obligations contradictoires aux institutions actives au plan international, pourrait fort bien créer des problèmes à l’avenir.

Deuxièmement, l’incertitude sur le programme de réformes de la réglementation, et sur ses conséquences pour les différentes institutions financières, pourrait influer sur leur propension à accorder des crédits. Or, ces crédits sont très importants pour la solidité de la reprise.

Troisièmement, si l’attention portée au « risque systémique » dans les réformes proposées jusqu’ici est bienvenue, ces réformes demeurent très insuffisantes. Dans Bâle III, la plupart des propositions exigeant davantage de fonds propres, et de meilleure qualité, sont destinées à préserver la santé des institutions elles-mêmes. Leur caractère prudentiel est donc d’ordre microéconomique. Le maintien de la distinction entre les différentes sortes de risque, alors que, par essence, une crise systémique se produit lorsqu’un certain type de risque en déclenche un autre, montre aussi qu’il reste à repenser radicalement la notion de risque systémique. De plus, il existe encore une profonde réticence à faire face au problème des établissements « trop grands pour faire faillite » – c’est-à-dire au problème de la taille, de la complexité et des interconnexions entre entreprises et secteurs qui, de l’opinion générale, accroissent le risque de défaillance systémique. De fait, étant donné les diverses fusions et acquisitions conclues pendant la crise, on peut affirmer que ces problèmes sont à présent encore plus considérables qu’auparavant.

Un quatrième problème créé par les mesures prises jusqu’ici par les pouvoirs publics concerne l’éventuelle diminution de « l’indépendance » des banques centrales. Celles-ci ont été, jusqu’à présent, autorisées à fonctionner de manière indépendante car on considérait que leurs actions n’avaient pas de répercussions sur la répartition des revenus. Les questions de répartition sont généralement réservées au domaine politique. Toutefois, pendant la crise, de nombreuses banques centrales ont pris des décisions influant sur la répartition : acheter ou ne pas acheter la dette d’un tel ou de tel autre, sauver celui-ci, abandonner celui-là, etc. Et, de fait, la décision de maintenir de faibles taux d’intérêt directeurs représente une redistribution massive des épargnants vers les créanciers. Ceci, ajouté à la nécessité pour les banques centrales, les autorités de contrôle et les Trésors publics d’agir à l’avenir de manière beaucoup plus concertée, tant pour éviter que pour gérer les crises financières, rend la signification du mot « indépendance » encore moins claire qu’elle ne l’était auparavant.

Exubérance irrationnelle

Même en supposant que nous puissions résoudre ces difficultés à moyen terme, d’autres problèmes se présenteront tôt ou tard. Les crises financières existent depuis la nuit des temps et, sauf réglementation répressive à l’excès, cet état de choses paraît destiné à durer. Nous pouvons toutefois prendre des mesures pour réduire au minimum les dégâts provoqués par ces périodes « d’exubérance irrationnelle ». Premièrement, les politiques peuvent agir « à contre-courant » de manière plus délibérée, peut-être en recourant à des outils monétaires ainsi qu’à des instruments macroprudentiels. Deuxièmement, il conviendrait de revoir jusqu’à quel point les autorités recourent aux « filets de sécurité » – tels que des taux d’intérêt extrêmement bas en cas de ralentissement de l’activité. Il est possible que les « petits » ralentissements conjoncturels soient en fait bénéfiques, notamment en éradiquant la prolifération des dettes, et contribuent à éviter de plus graves ralentissements par la suite. Enfin, il conviendrait de bien se préparer aux crises financières afin de mieux les gérer lorsque, inévitablement, elles se produisent.

Il reste encore plus à faire au niveau international qu’au niveau national. Des accords internationaux sont notamment nécessaires pour définir le régime de règlement des faillites des institutions financières d’importance systémique, pour déterminer comment répartir en dernière instance la charge de la dette entre les contribuables, ainsi que pour établir des normes internationales dans de nombreux autres domaines. Il est indéniable qu’entreprendre de telles réformes mettra à rude épreuve la résistance des cadres actuels de la coopération internationale. Cet effort doit néanmoins être entrepris, car les avantages en dépassent de très loin le coût.

Références et liens recommandés

White, William (2010), « Après la crise : la stabilité financière suffit-elle ? », L’Observateur de l’OCDE n° 276-277, www.observateurocde.org/news/ fullstory.php/aid/2603/

Travaux de l’OCDE sur les marchés financiers : www.oecd.org/finance-fr

© L' Annuel de l'OCDE 2011




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