Ni trop tôt, ni trop tard : viser le moyen terme

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Que peuvent apprendre d’Israël les pays qui cherchent à remettre en ordre leurs finances publiques ? Stanley Fischer, président de la Banque centrale israélienne, rappelle l’expérience israélienne et donne des raisons d’être optimiste.

Les mesures budgétaires ont beaucoup contribué à empêcher l’effondrement financier et une spirale déflationniste durant la crise économique et financière mondiale de ces deux dernières années. Cependant, dans certains pays, leurs effets secondaires – déficits importants et persistants, rapide augmentation de la dette – commencent à menacer la reprise. Si la plupart des pays développés ne semblent pas confrontés à des problèmes immédiats de liquidité, de nombreux pays qui connaissaient ou allaient connaître des déséquilibres budgétaires avant la crise, et ceux où les prévisions de croissance à long terme ont été largement revues à la baisse, doivent persuader les marchés qu’ils ont une stratégie pour rééquilibrer leurs finances publiques à long terme.

Cet impératif suscite un dilemme bien connu. D’une part, laisser perdurer les déficits budgétaires finit par provoquer une perte de confiance, une augmentation des primes de risque et un tassement du rythme de croissance. Ces risques pourraient affecter les marchés et entraver la croissance actuelle bien avant que les risques budgétaires ne se concrétisent. En revanche, un ajustement trop rapide pourrait réduire directement l’activité économique – surtout si de nombreux pays y procèdent simultanément.

L’un des moyens de faire face à ce dilemme est de définir au préalable des objectifs d’assainissement à moyen terme tout en évitant – ou en limitant – les mesures de contraction immédiates. Un tel processus peut être soutenu par des règles budgétaires transposant les objectifs définis sous forme de loi ou d’engagement public. Toutefois, le principal enjeu est de rendre ces engagements crédibles. Autrement, le report de l’ajustement équivaudrait aux yeux des agents économiques à une absence d’ajustement, ce qui influerait sur la confiance.

L’expérience d’Israël en matière d’objectifs budgétaires à moyen terme depuis les années 1990 apporte des éclairages sur les conditions permettant des ajustements budgétaires durables et crédibles. Les premiers objectifs à moyen terme ont été inscrits dans la loi en 1992, afin d’ancrer l’engagement d’équilibrer le budget sur cinq ans, au moment où l’on attendait une atténuation des importants coûts budgétaires liés à l’absorption de nouveaux immigrants issus de l’ex- Union soviétique. Malgré une croissance économique forte et une immigration plus faible que prévu, les objectifs budgétaires n’ont pas été atteints. En effet, le gouvernement a adopté divers programmes à moyen terme onéreux, incompatibles avec le plafonnement du déficit, avant de choisir d’ajuster l’objectif budgétaire prédéfini au lieu de s’attacher à respecter les engagements de dépenses. Cette pratique, consistant à fixer des objectifs ambitieux en matière de déficit à moyen terme puis à les relever une année ou deux plus tard, a été réitérée plusieurs fois jusqu’en 2003. En 2003, le déficit ajusté des fluctuations conjoncturelles n’était pas redescendu une seule année au-dessous du niveau de 1993. En bref, l’approche adoptée durant la décennie 1990 a été un échec.

Le programme de stabilisation de 2002‑03, fondé sur une approche différente, a permis d’atteindre les objectifs à moyen terme. Face à un important déficit, une récession prononcée et une forte hausse des coûts d’emprunt – et en l’absence de progrès depuis 1992 – les autorités ont adopté un programme budgétaire à moyen terme qui non seulement prévoyait des objectifs globaux, mais précisait aussi, sous forme de loi, les mesures nécessaires pour y parvenir. Ces mesures couvraient un large éventail de domaines, notamment les paiements de transfert, les dépenses sociales, la défense, les subventions et les retraites.

En outre, dès le départ, des mesures supplémentaires ont été prévues pour remplacer les mesures temporaires, notamment les réductions de salaire et les augmentations d’impôt, mises en oeuvre en urgence mais considérées comme peu souhaitables ou durables à long terme. De fait, entre 2003 et 2007, le déficit ajusté des fluctuations conjoncturelles a diminué, comme prévu initialement, de 2,2 % du PIB, les mesures temporaires ont été progressivement retirées et les réformes clés ont été maintenues malgré la lourde charge qu’elles faisaient peser sur de larges segments de la société. Cette bonne performance, et la diminution correspondante du rapport de la dette au PIB de quelque 20 points de pourcentage entre 2003 et 2008, ont renforcé la crédibilité des politiques budgétaires publiques et largement contribué à soutenir l’économie israélienne durant la crise récente.

La définition préalable et la transposition dans la loi des mesures de consolidation pour l’ensemble du programme ont joué un rôle déterminant dans ce succès. La définition préalable des objectifs budgétaires globaux est indispensable pour préciser l’orientation du programme. Les défenseurs des règles budgétaires avancent en outre que les conséquences, en termes de crédibilité, de la modification des objectifs macroéconomiques constituent une incitation suffisante à l’adoption des mesures spécifiques requises au moment opportun. Cependant, en matière de politique budgétaire, le diable est toujours dans les détails, et les conséquences pour la crédibilité peuvent ne pas suffire à assurer un accord politique sur la répartition effective de la charge, même si les objectifs généraux ne sont pas contestés. Par conséquent, tant que les détails ne sont pas réglés, des doutes persistent sur la réalisation des objectifs généraux. Par ailleurs, plus les mesures spécifiques sont détaillées, moins l’incertitude est grande, tandis que la menace d’importantes réductions budgétaires non spécifiées peut amener les consommateurs et les investisseurs à agir de manière défensive et à réduire l’activité courante.

Pour assurer un suivi efficace, le principal objectif opérationnel à court terme du programme a été la fixation de plafonds de dépenses en valeur absolue, qui ne sont pas influencés par le cycle, au lieu de plafonds de déficit. Ce choix a contribué à la durabilité du programme en atténuant les pressions en faveur d’une augmentation des dépenses lorsque les résultats budgétaires étaient meilleurs que prévu, et a facilité une réduction nécessaire de 8 points de pourcentage du rapport des dépenses publiques au PIB entre 2003 et 2008. Cependant, l’expérience israélienne suggère à cet égard qu’un plafond plus large couvrant également les réductions des taux d’imposition, comparable à la règle PAYGO appliquée par les États-Unis durant les années 1990, est aussi nécessaire. Le fait de laisser les impôts en dehors des plafonds a conduit les décideurs à répondre à l’excédent conjoncturel de recettes par des réductions d’impôt représentant plus de 1,5 % du PIB.

De nombreux pays doivent aujourd’hui décider du rythme d’assainissement de leurs finances publiques. L’expérience israélienne suggère qu’un assainissement progressif et néanmoins crédible – le mieux à même d’atténuer les tensions – est possible. Cependant, ce type d’assainissement exige sans doute davantage que la simple adoption d’objectifs globaux à moyen terme : les mesures spécifiques qui faciliteront la réalisation de ces objectifs doivent être fixées rapidement. Le suivi du programme doit donc être axé sur la mise en oeuvre des mesures prédéfinies et sur une évaluation de leur efficacité, et non sur les agrégats sensibles au cycle, comme les déficits courants.

Références et liens recommandés

Études de l’OCDE sur Israël : www.oecd.org/israel-fr

Banque centrale israélienne : www.bankisrael.gov.il

 

© L' Annuel de l'OCDE 2011




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