Un lobbying plus transparent pour des politiques plus saines

©REUTERS/Benoit Tessier

L’OCDE a élaboré de nouvelles lignes directrices pour un lobbying plus transparent et plus équilibré.

La crise économique a accentué les appels au renforcement de la gouvernance, aussi bien dans le secteur privé que dans le secteur public. Elle a aussi attiré l’attention sur le lobbying, car les réformes envisagées après la crise portent notamment sur les entreprises et la fiscalité. Le lobbying est à la jonction entre les administrations publiques, les entreprises, les organismes à but non lucratif et l’ensemble de la population.

Le lobbying est un moyen par lequel la société civile cherche à influencer la prise de décision publique. Entreprises, syndicats et ONG y ont tous recours. Quelque 15 000 lobbyistes sont enregistrés à Washington DC, et 5 000 à Ottawa. Près de 3 000 lobbyistes sont enregistrés auprès de la Commission européenne à Bruxelles et plus de 4 500 au Parlement européen. Le lobbying mobilise aussi d’importantes ressources : 3,5 milliards de dollars auraient servi à faire pression sur le gouvernement fédéral américain en 2009, soit 180 millions de plus qu’en 2008. Ainsi, loin de ralentir leur activité en période de récession, les lobbyistes intensifient leurs efforts pour peser sur les réformes.

Les groupes de pression cherchant à influencer les décisions politiques existeront toujours, et sont une réalité des démocraties modernes. Le lobbying peut d’ailleurs apporter des informations précieuses pour une prise de décision éclairée. Cependant, comme le lobbying se produit en marge, sinon dans l’ombre, des mécanismes démocratiques, il comporte aussi le risque de fausser l’action publique et de nuire à l’intérêt général. Les négociations de couloir entre lobbyistes et fonctionnaires inquiètent les électeurs, notamment lorsque les contribuables paient la facture, et attisent le scepticisme à l’égard de la démocratie.

Une étude du FMI de décembre 2009 établit un lien entre l’intensité du lobbying et la pratique du prêt à haut risque : « Pour prévenir les crises à venir, conclut-elle, il faudra peut-être atténuer l’influence politique du secteur financier ou surveiller plus étroitement les activités de lobbying pour mieux saisir les incitations sous jacentes. »

Il n’est guère étonnant que le lobbying soit une source de préoccupation dans le monde entier, surtout si aucune norme précise ne vient régler la conduite des fonctionnaires et des lobbyistes.

La crise financière et économique a amplifié cette inquiétude. Face à l’exigence de réformes profondes et aux critiques contre le laisserfaire, les autorités ont rapidement remanié la réglementation. Certes, elles ont sauvé la situation en prenant rapidement la relève des établissements financiers défaillants et en renflouant les entreprises par des injections de fonds rapides et massives. Mais comme nombre de ces établissements ont renoué avec leurs confortables bénéfices alors que la situation sociale reste menacée, l’opinion s’interroge à juste titre. Les lobbyistes ont-ils atténué la portée des réformes ? Peut-on concevoir un lobbying plus juste ?

Il n’est pas facile d’élaborer ou de mettre à jour des normes de transparence en matière de lobbying. Les pouvoirs exécutif et législatif doivent trouver une réponse adaptée, équitable et applicable. Pour définir les meilleures méthodes, il faut faire preuve de bon sens.

L’OCDE, riche de son expérience de l’action publique, a mené un débat d’orientation fondé sur les faits pour renforcer la transparence et la responsabilité en matière de lobbying. Nous avons passé en revue les enseignements de la législation, de la réglementation et de l’autodiscipline des lobbyistes. Les pays de l’OCDE agissent. L’Australie, le Canada, la France, la Hongrie, la Pologne, le Royaume- Uni ou encore les États-Unis mettent tous en oeuvre des lois et des règles variées. Récemment, les deux chambres du Parlement français ont édicté des codes de conduite à l’usage des lobbyistes, et elles ont lancé des registres. La Commission européenne a récemment renforcé sa réglementation sur le lobbying. Israël, futur pays membre de l’OCDE a, lui aussi, récemment modifié sa législation, et la Slovénie étudie certaines réformes.

Plusieurs pays de l’OCDE en sont au stade du projet de loi ou du débat parlementaire, notamment la République tchèque, la Corée, l’Italie, le Mexique, la Norvège et la République slovaque. Les lobbyistes développent aussi de plus en plus une certaine auto-discipline : le lobbying est fructueux, alors n’en abusons pas pour ne pas le perdre, semblent-ils se dire. Ainsi, la transparence est dans l’intérêt de tous. Une enquête de l’OCDE sur un large échantillon de lobbyistes montre que,  pour 76 % d’entre eux, la transparence permettrait d’améliorer leur image face aux craintes de trafic d’influence. En outre, 61 % des lobbyistes interrogés sont favorables à la transparence obligatoire de leurs activités.

Pour mieux répondre à ces préoccupations, les pays membres de l’OCDE ont récemment adopté une recommandation sur la bonne gouvernance en matière de lobbying, qui repose sur dix principes. Dans le contexte de la crise actuelle et des profondes réformes en cours, ces principes contribueront à rétablir la confiance, à favoriser l’égal traitement des entreprises et à éviter le risque de détournement de l’intérêt général.

Ces principes encouragent la transparence. Les décideurs doivent savoir qui sont les lobbyistes et doivent être en mesure de révéler leur nom, leurs objectifs, leurs clients et leurs sources de financement par la tenue d’un registre. Les États-Unis et le Canada en tiennent un depuis longtemps et encouragent la publication régulière des activités de lobbying aux niveaux fédéral et infranational. Plus récemment, la Hongrie, par exemple, a adopté en 2006 une loi exigeant que les lobbyistes soient enregsitrés auprès de la justice et présentent un rapport d’activité trimestriel. La même année, la Pologne a adopté une loi instaurant l’enregistrement et favorisant la transparence.

Ces principes devraient aussi permettre aux décideurs de favoriser l’intégrité, en proposant des lignes directrices sur les normes de conduite des fonctionnaires et des lobbyistes. Les décideurs doivent prévenir les conflits d’intérêts, protéger les informations confidentielles et empêcher les allées et venues entre les secteurs public et privé, qui font que des fonctionnaires travaillent pour des entreprises clientes avant de revenir dans le secteur public, dotés d’informations d’initié plus que de connaissances techniques. En France, l’Assemblée nationale a adopté en juillet 2009 des règles de transparence et de déontologie, dont un code à l’intention des lobbyistes. Le Sénat a adopté un code similaire en octobre 2009.

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Les principes de l’OCDE encouragent aussi l’utilisation de technologies innovantes pour assurer la discipline, la transparence et l’application des règles. Le Canada et les États-Unis utilisent désormais des données informatisées pour la recherche en ligne, la transparence et la publicité. Cela dit, les lobbyistes n’ont pas à s’en remettre exclusivement aux pouvoirs publics pour contrôler leur profession. L’autodiscipline et les procédures disciplinaires peuvent jouer un rôle. En Suède et en Irlande, par exemple, les sanctions vont du blâme à l’exclusion des associations professionnelles.

Les principes de l’OCDE sur le lobbying donnent des orientations aux décideurs à tous les niveaux d’administration, tant au niveau national qu’à l’échelon infranational. Ils favorisent en outre la participation du secteur privé et de la société civile. L’un des axes essentiels des nouveaux principes de l’OCDE est d’encourager les décideurs à uniformiser les règles du jeu et à traiter avec équité et impartialité toutes les parties prenantes, et pas seulement le monde des affaires, dans l’élaboration des lois.

Ces nouveaux principes du lobbying retiennent maintenant l’attention dans les débats mondiaux à haut niveau sur les politiques à mener, et ils ont été soutenus dans les forums de l’OCDE sur la concurrence et à l’Assemblée de l’OTAN, entre autres. Nos experts participent activement aux échanges de vues sur les moyens de faire accepter et de réviser les règles, les politiques et les méthodes propres à favoriser la transparence et l’intégrité dans tous les pays membres et chez leurs partenaires. Nous procédons aussi à l’analyse de l’efficacité de la réglementation du lobbying dans des contextes particuliers, tout en continuant à recueillir les chiffres et les données observées à l’échelle mondiale afin d’améliorer les politiques mises en oeuvre.

Les nouveaux principes de l’OCDE ne sont pas un instrument de lutte contre le lobbying. D’ailleurs, plusieurs pays ont renforcé la transparence sans pour autant avoir sensiblement réduit le lobbying. L’objectif est plutôt de réformer la pratique du lobbying dans le cadre de l’effort visant à favoriser l’ouverture de la gouvernance et à restaurer la confiance du public dans le marché et la démocratie. Les principes de l’OCDE sont une composante essentielle de cet effort qui doit rendre l’économie mondiale plus forte, plus saine et plus juste.

Références

Voir www.oecd.org/gov/ethics/lobbying.htm

OCDE (2009), Lobbying, pouvoirs publics et confiance, volume 1 : Quel cadre législatif pour plus de transparence ?, Paris.

OCDE (2010), Lobbying, pouvoirs publics et confiance, volume 2 : Promouvoir l’intégrité par l’autoréglementation, Paris (à paraître).

©L'Observateur de l'OCDE N° 279 mai 2010




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