Les partenariats public-privé

Faire les bons choix pour les bonnes raisons
Direction de la Gouvernance publique et du Développement territorial

Toby Melville/Reuters

Les pouvoirs publics peuvent trouver les partenariats public-privé (PPP) particulièrement tentants dans le sillage d’une crise financière, mais comment éviter des choix hâtifs ?

En période de sévères restrictions budgétaires, ces partenariats paraissent fort alléchants. Ce sont en substance des contrats à long terme portant sur la fourniture par le secteur privé de services – comme la construction de ponts ou d’hôpitaux – qui seront utilisés par le secteur public. Les grands projets d’investissement peuvent comporter un certain nombre de risques : dans la construction par exemple, en termes d’échéances d’exécution et de budgets à respecter, ou sur les marchés, en termes d’exactitude des prévisions sur la demande. La disponibilité en temps et en heure pour les utilisateurs est un autre enjeu à prendre en compte. Dans un PPP, ces risques sont répartis de manière innovante entre les secteurs publics et privés afin d’offrir un meilleur rapport qualité-prix qu’en ayant recours aux marchés publics traditionnels. Mais les PPP servent parfois à financer des dépenses qui, autrement, n’auraient pas été approuvées, compte tenu des contraintes que la dette et le déficit font peser sur les budgets nationaux. Il serait mal avisé de céder trop précipitamment à cette tentation. Les PPP ne sont certes pas à exclure, mais ils doivent permettre d’optimiser les ressources, et non servir d’artifices comptables.

La crise financière a mis à mal ce type de partenariats. La rareté et le coût élevé du crédit ont bloqué les nouveaux projets envisagés et le refinancement de ceux déjà en cours. De surcroît, dans le cas de PPP opérationnels comme les projets liés aux transports et les aéroports, qui dépendent des droits de péage acquittés par les utilisateurs et des droits d’atterrissage payés par les compagnies aériennes, les comportements plus économes des voyageurs ont réduit les recettes.

Malgré la baisse historique des taux d’intérêt, les primes de risque ont flambé en 2008 et 2009, suscitant des émissions massives d’obligations d’entreprises. Ceci menaçait les PPP, poussant de nombreux pays de l’OCDE à inclure dans leurs plans de relance des mesures pour maintenir l’intérêt envers ce type de partenariats.

Le Royaume-Uni, par exemple, a créé l’Infrastructure Finance Unit pour financer les PPP ne parvenant pas à obtenir des prêts sur le marché. Une fois la conjoncture plus favorable, les prêts seront liquidés avant échéance. Le montant de ces concours n’est pas plafonné. De même, jusqu’à fin 2010, le gouvernement français garantit le capital requis pour des projets d’investissement dans le cadre de PPP à hauteur de 80 % – et 10 milliards d’euros sont réservés à cet effet. Le Portugal a affecté 7 milliards d’euros à un programme du même type. En Corée, 15 % des investissements de relance budgétaire passent par des PPP. La plupart de ces projets sont de type « construction-transfert-exploitation » (généralement des infrastructures de transport routier et ferré) et « construction-transfertlocation » (comme la construction d’écoles et de dortoirs ou l’extension et l’amélioration des systèmes d’égouts).

Dans la plupart des cas, ces initiatives passent par des unités consacrées aux PPP. Il s’agit de groupes d’experts chargés d’aider les autorités à gérer les risques liés aux PPP dans les appels d’offres, afin d’optimiser la dépense publique. Dix-sept pays de l’OCDE disposent aujourd’hui d’unités spécialisées dans les PPP*. Ces dernières donnent des orientations d’action aux décideurs publics et apportent un soutien technique. On leur reproche parfois de risquer de confondre ces deux fonctions lors de l’évaluation des projets. D’aucuns craignent aussi que, plus une unité est proche de l’autorité politique auprès de laquelle elle intervient, plus elle risque de se trouver sous influence politique lors du choix des projets. D’autres craignent que la création d’une unité ne conduise à préférer systématiquement les PPP aux autres méthodes de passation de marché. Malgré ces réserves, les unités consacrées aux PPP présentent un gros avantage par rapport aux méthodes habituelles de passation de marché : elles ont les compétences requises pour optimiser les ressources et faire en sorte que les considérations budgétaires, tant du point de vue des avantages que des coûts des projets, constituent l’élément décisif dans le choix des projets, et que les engagements éventuels soient rigoureusement évalués.

Un autre atout des unités spécialisées dans les PPP est qu’elles rassurent les partenaires privés potentiels quant au degré d’expertise des autorités pour négocier des PPP, ce qui atténue les craintes relatives au gaspillage et à la confusion qu’entraîne la répartition des responsabilités de gestion entre une multitude de services. Les unités sont constituées d’experts qui conseillent les divers services compétents, bien qu’elles puissent aussi procéder à des examens obligatoires. Plus rarement, elles approuvent les projets et promeuvent certains PPP. L’approbation reste normalement la prérogative de l’autorité budgétaire centrale du ministère des finances. Les unités peuvent faire partie de niveaux d’administration élevés, comme le ministère des finances ; elles peuvent aussi faire partie de ministères comme celui des transports ou de l’énergie ou, hors administrations, d’organismes publics indépendants travaillant en collaboration avec les ministères.

Ce que toutes les initiatives de prêt mentionnées ici ont en commun, c’est leur caractère temporaire et réversible. Cela représente un risque important. En tentant de raviver l’intérêt des investisseurs pour les PPP, les pouvoirs publics prennent un risque considérable. C’est pourquoi l’OCDE recommande que, outre le fait d’être temporaires et réversibles, ces initiatives soient évaluées du point de vue du coût, du budget et de la transparence. Les exemples abondent de mesures de soutien dont la mise en oeuvre se prolonge sur des cycles budgétaires ultérieurs, plus favorables, où elles n’ont plus de raison d’être. Lorsque le coût additionnel de participation à un PPP dans la conjoncture économique actuelle l’emporte sur l’efficience et l’intérêt budgétaire, il convient de reporter le projet jusqu’à ce que la situation sur le marché s’améliore.

Heureusement, l’horizon semble se dégager. Une reprise économique s’amorce lentement, et les conditions du marché pour les PPP redeviennent plus favorables.

Toutefois, il ne faudrait pas choisir ceux-ci pour les mauvaises raisons. La survie de certains projets requerra des décisions difficiles de la part des dirigeants. Ces décisions seront moins onéreuses si le budget et les coûts correspondant aux projets sont présentés de façon transparente.


*Allemagne, Australie, Belgique, Canada, Corée, Danemark, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Japon, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Royaume-Uni

Ian Hawkesworth coordonne le réseau de l’OCDE des hauts responsables en charge des PPP.


Références

OCDE (à paraître en 2010), Les unités consacrées aux partenariats public-privé : une étude des structures institutionnelles et de gouvernance, Paris.

Burger, P. et I. Hawkesworth (à paraître), « How to Attain Value for Money: Comparing PPP and Traditional Infrastructure Public Procurement », document de travail de l’OCDE, Paris.

OCDE (2008), Les partenariats public-privé : partager les risques et optimiser les ressources, Paris.


©L'Observateur de l'OCDE N° 278 mars 2010




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