©David Rooney

La fiscalité, levier de développement

Réformer les systèmes fiscaux peut favoriser le développement en renforçant l’autonomie des gouvernements. Cela peut aussi susciter des réformes plus vastes.

Ceux qui s’efforcent de résorber les déficits dus à la crise dans les économies développées, augmentant les impôts ou réduisant les dépenses, devraient songer aux pays en développement. Pour ceux-ci, même en période de croissance, relever les défis budgétaires est une gageure.

Taux et tranches d’imposition sont des préoccupations lointaines lorsqu’on n’a pas de quoi s’offrir un système efficace de recouvrement de l’impôt, comme c’est le cas pour beaucoup de pays pauvres. Malgré leurs efforts récents pour générer des recettes, dans la moitié des pays d’Afrique subsaharienne, les recettes fiscales représentent moins de 15 % du PIB, contre 35 % en moyenne dans les pays de l’OCDE et 23 % en Amérique latine. Dans ces conditions, il est difficile pour un État de bien fonctionner, et plus encore de fournir des services sociaux ou d’améliorer le climat des affaires, par exemple.

Les pays en développement savent que pour bâtir une économie prospère, attirer les entreprises, créer des emplois et éradiquer la pauvreté, ils doivent renforcer leurs capacités, étoffer leurs infrastructures, lutter contre la corruption et instaurer des systèmes financiers transparents. Ils doivent aussi, à l’échelle mondiale, combattre les flux financiers illégaux et réduire l’impact des paradis fiscaux, afin de préserver leurs ressources déjà limitées.

Les recettes fiscales jouent un rôle crucial pour atteindre ces objectifs. Un cadre budgétaire stable et prévisible favorise la croissance et, à plus long terme, réduit la dépendance envers l’aide au développement. La fiscalité est aussi liée à la « bonne gouvernance », car les systèmes fiscaux sont un vecteur d’amélioration des relations entre l’État et la société, et de renforcement de la responsabilité à l’égard des citoyens. En d’autres termes, déterminer comment prélever l’impôt est aussi important que de savoir combien il rapporte. En outre, les réformes engagées dans l’administration fiscale inspirent parfois des réformes dans d’autres domaines du secteur public. Une bonne chose pour les pays en développement qui souhaitent relancer leur processus de réforme.

Bâtir un système fiscal efficace est plus facile à dire qu’à faire. Il faut transformer les mentalités. Les citoyens ordinaires peuvent être réticents à payer l’impôt, invoquant souvent à juste titre la corruption de l’administration ou son mauvais usage systématique des fonds publics. Quant aux élites, elles pratiquent souvent l’évasion fiscale, notamment au moyen des paradis fiscaux. Enfin, il est difficile de lever l’impôt dans des économies rurales à faible revenu et au secteur informel très développé, et il faut souvent contraindre les responsables locaux à le faire.

Le contexte international pose de nouveaux défis également. La plupart des États évitent aujourd’hui de taxer les échanges, ce qui amoindrit les recettes publiques (les pays africains tirent plus de 40 % de leurs recettes des taxes sur les échanges). Trouver le juste équilibre entre un régime fiscal attractif pour l’investissement et la croissance et des recettes suffisantes pour financer les dépenses publiques est un dilemme majeur.

La mondialisation peut également exacerber les problèmes budgétaires, la mobilité internationale des capitaux compliquant leur imposition. Les grandes entreprises et les investisseurs ont renforcé leur pouvoir de négociation face aux administrations, entraînant une course au moins disant fiscal parmi les pays en développement en concurrence. Parallèlement, sous la pression de leurs partenaires commerciaux et de leurs citoyens, les États doivent garantir un système fiscal équitable et transparent. Ces défis ont engendré dans les pays en développement de nouveaux besoins en capacités, dont la communauté des donneurs n’a pas encore pris pleinement conscience. À ce jour, la part de l’aide publique au développement allouée à l’administration des douanes et de l’impôt est très faible, de l’ordre de 0,1 % par an. Les donneurs pourraient augmenter cette part afin de donner un coup de fouet à l’adoption d’un système fiscal viable. Cette aide devrait être considérée comme un investissement dans l’avenir de ces pays.

Malgré ces défis, mais aussi parce que ces défis existent, le moment est opportun pour engager une réforme fiscale. L’abandon des taxes indirectes sur les échanges au profit de la TVA accroît la visibilité du système fiscal et favorise l’établissement de relations directes (et formelles) entre l’État et les petites entreprises. Nous savons désormais mieux comment simplifier les systèmes fiscaux et les rendre plus transparents, encourager la discipline fiscale et optimiser les recettes, par exemple en élargissant l’assiette d’imposition des bénéfices du secteur financier au lieu de taxer les transactions financières.

Un consensus international se dégage aujourd’hui autour de ces questions, soutenu par une communauté mondiale de fiscalistes de plus en plus puissants et de mieux en mieux organisés. L’appel à l’action provient de plus en plus des pays en développement eux-mêmes. En Afrique, la création du Forum africain d’administration fiscale, dirigé, géré et progressivement financé par des Africains, offre une tribune de choix pour l’apprentissage mutuel, le renforcement des capacités et le dialogue sur des questions fiscales de portée nationale et internationale.

Autre avancée, il est désormais bien établi que l’aide visant le renforcement des capacités des administrations fiscales et des douanes dans le monde en développement est de l’argent bien dépensé. Un élément important, compte tenu du bilan contrasté de l’assistance technique et de la lassitude des donneurs dans de nombreux domaines.

Avec la crise économique, le G8 et le G20 ont beaucoup progressé, avec le concours de l’OCDE, du FMI et d’autres organisations, dans la lutte contre les flux financiers illégaux, la fraude et l’évasion fiscales et les paradis fiscaux. Avec plus de 300 accords d’échange de renseignements signés en 2009, plus de progrès ont été accomplis l’année dernière qu’au cours de la dernière décennie. Une centaine de pays se sont désormais engagés en faveur des normes de transparence et d’échange de renseignements et sont en passe de les appliquer. Ce chiffre augmentera rapidement, à mesure que les pays en développement interviendront directement dans le débat. La question stratégique est désormais de savoir comment aider au mieux les pays en développement à tirer parti de l’environnement international plus transparent pour renforcer leur système fiscal. S’ils y parviennent, ils amélioreront du même coup leurs perspectives de développement.


Voir www.oecd.org/fiscalite  


Références

Bräutigam, Deborah, Odd-Helge Fjeldstad et Mick Morre, (2008), Taxation and State-Building in Developing Countries, Capacity and Consent, Cambridge University Press, Cambridge.

OCDE (2009), « Fiscalité, renforcement de l’État et aide », Note de synthèse, mise à jour en décembre 2009, Paris. Voir www.oecd.org/cad/gouvernance 

OCDE (2008), Gouvernance, fiscalité et responsabilité : enjeux et pratiques, Lignes directrices et ouvrages de référence du CAD, Paris.

Owens, Jeffrey et Richard Parry (2009), « La fiscalité sert le développement », L’Observateur de l’OCDE n° 273, juin 2009, voir www.observateurocde.org/fiscalite  

Sur le Global Relations Tax Programme de l’OCDE, voir www.oecd.org/tax/globalrelations  

Pour plus d’informations sur les travaux de l’OCDE sur la fraude fiscale, voir www.oecd.org/dataoecd/25/61/44431069.pdf (en anglais uniquement)



©L'Observateur de l'OCDE N° 276-277 décembre 2009-janvier 2010




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