La fiscalité sert le développement

Jeffrey Owens et Richard Parry, Centre de politique et d'administration fiscales

Cliquer pour agrandir. © David Rooney

Des systèmes fiscaux plus solides et plus sains favoriseraient le développement, mais il y a beaucoup à faire.

En 2008, le rapport d'une souscommission du Sénat des États-Unis estimait que les banques situées dans des paradis fiscaux coûtaient chaque année aux contribuables américains environ 100 milliards de dollars. C'est une fuite énorme, surtout au vu des lois, institutions et autres mécanismes destinés à lutter contre la fraude fiscale aux États-Unis.

Si l'évasion fiscale est un problème intolérable pour les administrations fiscales des pays riches, que dire du gouffre qu'elle crée dans les pays en développement, dont les outils juridiques et institutionnels de lutte contre la fraude fiscale sont bien plus faibles ? En plus d'anéantir les effets des mesures anti-pauvreté, la fraude fiscale sape les bases d'imposition indispensables à un développement économique durable.

Selon la Banque mondiale, les sorties illicites de fonds des pays en développement atteignent entre 500 et 800 milliards de dollars par an. On ne sait pas très bien quelle est la part de la fraude fiscale, mais on peut estimer que les pertes de recettes dépassent largement le total de l'aide bilatérale au développement, ainsi que le revenu national cumulé de plusieurs pays pauvres. Cet argent perdu pourrait être consacré à la santé, à l'éducation et aux infrastructures, et ainsi sauver des vies.

Le montant des prélèvements obligatoires par rapport au PIB est deux fois plus faible dans les pays les plus pauvres que dans le monde développé. Certes, on ne peut pas attendre d'un pays d'Afrique subsaharienne le même niveau d'imposition que la Scandinavie, mais de nombreux pays à bas revenu pourraient accroître leurs recettes fiscales en améliorant leurs systèmes fiscaux, ce qui renforcerait leur développement.

Les réformes rwandaises en sont la preuve concrète. Les services fiscaux du Rwanda, appuyés par un vaste effort international, ont entrepris des réformes pour renforcer leur organisation interne, la formation ainsi que leurs relations avec les autorités locales. Résultat : une forte augmentation des recettes nationales, de 9 % du PIB en 1998 à près de 15 % en 2005, dans l'une des économies d'Afrique les plus performantes.

L'impôt n'est pas qu'une source de recettes et de croissance. Il contribue aussi largement à développer les institutions, les marchés et la démocratie, car l'État-percepteur doit rendre des comptes à ses contribuables. Tout comme une pression fiscale excessive peut entraver la croissance dans les pays riches, des structures fiscales déficientes dans les économies en développement sont une cause majeure de gouvernance faible et peu réactive, et suscitent une dépendance excessive à l'égard de l'aide. Avec l'impôt, les citoyens peuvent demander des comptes aux pouvoirs publics pour leurs décisions, sans se sentir tributaires des donneurs. Et parce que les recettes fiscales sont relativement prévisibles, les gouvernements peuvent planifier avec plus de certitude.

Bien entendu, les pays en développement ont et auront encore besoin de l'aide, mais ils peuvent également l'utiliser pour renforcer leur politique fiscale, gagner en autonomie et être moins dépendants de l'aide extérieure à long terme.

L'idée ne date pas d'hier. De fait, pays riches et pays pauvres s'accordent depuis plusieurs années sur l'importance de l'impôt pour le développement. Le Consensus de Monterrey de 2002, par exemple, qui a envisagé le développement dans une nouvelle optique, a reconnu le rôle clé de l'impôt dans la mobilisation des ressources nationales (celles-ci en sont généralement tributaires à 90 %).

Mais si reconnaître l'importance de l'impôt est une chose, améliorer son impact et son fonctionnement en est une autre, au vu des obstacles culturels, des faiblesses institutionnelles, de la corruption et des facteurs internationaux, comme la fuite des capitaux, l'optimisation fiscale abusive et les pressions commerciales.

Prenons les droits de douanes, qui représentent souvent plus de la moitié des recettes publiques dans de nombreux pays africains. Avec l'ouverture des échanges, qui devrait certes accélérer la croissance économique à long terme, les pays participant à des initiatives telles que le cycle de Doha sont tenus de les réduire. Cela pose de graves problèmes ne serait-ce que pour maintenir les sources actuelles de recettes. Autrement dit, les négociations commerciales ne concernent pas seulement un meilleur accès aux marchés, mais aussi les systèmes fiscaux. Avant d'éliminer les droits de douane sur les échanges internationaux, les gouvernements doivent pouvoir compter sur d'autres sources de recettes.

C'est une tâche complexe, qui nécessite un renforcement des fragiles administrations fiscales. La corruption n'est qu'un des grands obstacles. Les pays en développement ont le malheur d'avoir des systèmes fiscaux gérés par des fonctionnaires peu formés et souspayés qui oeuvrent au sein de structures administratives archaïques, encore souvent conçues sur l'ancien modèle colonial, avec deux services distincts chargés des impôts sur le revenu et sur la consommation. Ces administrations fiscales doivent être profondément réorganisées si l'on veut que les pays en développement sortent de l'engrenage de la pauvreté et soient assurés de pouvoir réduire leurs droits de douane et mener à bien les réformes, notamment l'élargissement des bases d'imposition. Il leur faut des services fiscaux indépendants dirigés par des responsables animés d'une solide vision et travaillant avec des fonctionnaires mieux payés dans le cadre d'une administration intégrée. Il faut aussi des orientations et des objectifs clairs, avec en particulier des systèmes de gestion des risques assurant un juste équilibre entre l'application des lois et le service au contribuable, ainsi qu'entre les demandes des particuliers et des entreprises.

Une telle amélioration sera difficilement réalisable sans un effort renouvelé et bien ciblé de la part des organismes d'aide et de la société civile, et aussi des donneurs, pour soutenir les projets de renforcement des capacités fiscales dans les pays pauvres. En 2006, moins de 0,1 % de l'aide était consacré à la fiscalité. Un décollage des pays en développement ces prochaines années suppose une hausse considérable de ce pourcentage. Une aide utilisée de cette manière pourrait semer les germes de l'autodéveloppement en Afrique.

La création d'un Forum africain sur l'administration fiscale, récemment initiée par des responsables fiscaux de 30 pays africains, mérite un large soutien. Elle a été conçue par et pour l'Afrique, avec le soutien de donneurs bilatéraux et multilatéraux, dont la Banque africaine de développement et l'OCDE. Le Dialogue fiscal international, qui rassemble l'UE, le FMI, la Banque interaméricaine de développement, la Banque mondiale, l'OCDE et le ministère pour le Développement international du Royaume-Uni, peut également l'aider à coordonner l'action des donneurs et à fournir les éléments de comparaison pour mesurer et guider les progrès des administrations fiscales. Cette action pourrait être plus vigoureuse si les Nations unies et un plus grand nombre d'organismes d'aide nationaux s'y joignaient.

Renforcer et améliorer l'administration fiscale ne se fera pas du jour au lendemain. Parallèlement, il faut continuer à faire pression sur les paradis fiscaux. Très répandus, ils ne perçoivent pas ou très peu d'impôt, ne sont pas transparents, ne pratiquent pas un véritable échange de renseignements et n'exercent pas d'« activités réelles », et ils sont faciles d'accès pour les riches des pays développés et en développement. Si les autorités compétentes imposaient les sommes qui partent dans ces juridictions, les milliards de dollars ainsi obtenus pourraient financer le développement.

L'OCDE le sait bien. C'est pourquoi, depuis plus de dix ans, nous luttons contre les paradis fiscaux en incitant les pays à s'entendre sur des normes plus satisfaisantes de transparence et d'échange de renseignements à des fins fiscales. Nos normes fiscales ont été approuvées au niveau mondial par le G20 et les Nations unies, et leur application ne cesse de progresser.

Bien sûr, il reste beaucoup à faire, notamment sur le plan technique. De nouveaux efforts sont indispensables pour mettre au point une méthodologie reconnue internationalement pour évaluer la taille effective du secteur offshore et le montant précis des recettes évaporées dans les paradis fiscaux. Bien que nous ayons une idée générale de la perte de recettes que les paradis fiscaux représentent, nous ne pourrons réagir efficacement que si nous savons quelles sont précisément les pertes des différents pays, en particulier en développement, du fait de chaque juridiction offshore.

Avec la crise économique mondiale, la lutte contre les pratiques fiscales illicites et l'amélioration de la transparence bancaire retiennent à nouveau l'attention du public et des milieux politiques. Lesquels ne tolèrent plus aujourd'hui les pratiques qui font fi des législations et normes fiscales et qui privent les pays de recettes et d'avoirs légitimes. Il est désormais admis qu'un système fiscal convenablement organisé et transparent est un moteur de développement, et non un frein. Il est important que tous les pays s'accordent sur ce point, et que les pays en développement parviennent à le concrétiser.

Pour les travaux de l'OCDE sur la fiscalité, voir www.oecd.org/fiscalite

Vous pouvez aussi consulter le site du Centre de politique et d'administration fiscales sur www.oecd.org/ctp-fr

©L'Observateur de l'OCDE n° 273, juin 2009




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