Un modèle à célébrer

Fiscaliste international, General Electric

©David Rooney

En 50 ans, le Modèle de convention fiscale de l'OCDE est devenue une référence incontournable pour le monde des affaires. Voici pourquoi.

Pour les fiscalistes de 2008, l'époque où le commerce électronique allait révolutionner le monde du commerce - et de la fiscalité - peut paraître lointaine.

État de la source ; état de la résidence ; établissement stable ; attribution de revenus... Nous redoutions que le commerce électronique ne bouleverse tous nos concepts fiscaux et n'oblige à une redéfinition complète de l'imposition des transactions internationales.

Or que s'est-il passé ? Le commerce électronique s'est développé à une vitesse exponentielle. Mais après la parution de centaines d'articles dans les revues fiscales, plusieurs rapports des autorités fiscales américaines et d'autres pays, et un examen approfondi par les cinq groupes techniques consultatifs de l'OCDE sur le commerce électronique, le consensus suivant s'est imposé : les concepts fiscaux existants, et le cadre fiscal international du Modèle de convention fiscale de l'OCDE fonctionnent très bien, merci. Une refonte radicale des principes fiscaux n'a pas été jugée nécessaire.

Et c'est pourquoi nous célébrons le 50ème anniversaire de cet instrument : alors que le monde du commerce international ne cesse d'évoluer et de s'accroître, le Modèle de convention fiscale de l'OCDE a fait ses preuves, durant ces cinq dernières décennies, en tant que cadre de référence en matière d'imposition internationale, et semble en bonne voie de le rester dans les 50 années à venir.

Le Modèle de convention fiscale de l'OCDE n'est pas le premier du genre (cet honneur revient aux modèles de conventions fiscales élaborés par la Société des Nations au cours des années 1920) ; ce n'est non plus le seul modèle important aujourd'hui (celui des Nations unies, publié pour la première fois en 1980, fait encore autorité dans certains pays). Mais le Modèle de l'OCDE a réussi à devenir le cadre de référence pour la très grande majorité des négociations de conventions fiscales.

Récemment, une ancienne négociatrice de conventions fiscales internationales pour la Chine me parlait d'une importante négociation avec un grand pays en développement, à laquelle elle avait participé. Quel modèle d'accord avait servi de point de départ aux pourparlers ? Le Modèle de convention fiscale de l'OCDE, bien sûr, alors même qu'aucun des deux pays en question n'est membre de l'Organisation.

On peut voir le Modèle de convention fiscale de l'OCDE avec cynisme. Oui, l'OCDE représente les pays industrialisés et les besoins de leurs économies. Oui, les voix des économies en développement ne sont pas toujours suffisamment entendues, malgré le réel effort d'ouverture du Comité des affaires fiscales au cours des dix dernières années. Oui, le chemin pour atteindre un consensus sur la formulation des rapports et du modèle peut s'étendre péniblement en longueur.

Mais ne vous y trompez pas : l'OCDE est une organisation d'une importance vitale et leModèle de convention fiscale de l'OCDE est un instrument indispensable pour faciliter les échanges transfrontaliers et le commerce mondial.

Les exemples abondent ; je me contenterai ici d'en citer deux. Premièrement, les écrits et analyses de l'OCDE au sujet des principes de fiscalité internationale sont la source la plus exhaustive en la matière. De fait, aucune instance faisant autorité ne rivalise avec l'OCDE dans ce domaine.

Si un fiscaliste - ou un haut fonctionnaire d'un pays émergent - n'avait dans sa bibliothèque que deux livres sur la fiscalité internationale, on pourrait deviner sans trop de peine lesquels : le Modèle de convention fiscale de l'OCDE avec ses Commentaires, et les Principes applicables en matière de prix de transfert de 1995 de l'OCDE. Pourquoiest-ce important ? Parce que les principes formulés dans ces documents, tels que la distinction entre un bureau de représentation non imposable et une succursale ou activité imposable, le concept d'attribution de revenus, et les grands principes de fixation de transfert en plein concurrence, permettent de garantir l'existence d'un certain fair play en matière internationale.

Au début de ma carrière, j'ai eu le grand privilège de sièger au côté de Marcia Field et de Mordy Feinberg, principaux négociateurs américains de conventions fiscales pendant 20 ans - entre les années 70 et 90 - et de les voir dévoiler les subtilités de divers articles de convention ; ces séances se déroulaient souvent en présence de négociateurs d'autres pays qui, comme moi, étaient moins au fait des implications de telles ou telles formulations. Le Modèle de convention fiscale de l'OCDE a tiré parti d'un siècle d'expérience en matière de fiscalité internationale pour en extraire les principes fondamentaux. Nous sommes nombreux à avoir été formé à cette discipline en étudiant le Modèle de convention et ses Commentaires.

Les firmes multinationales ouvrent de plus en plus souvent leurs propres bureaux sur les marchés émergents d'Afrique, du Moyen-Orient, d'Amérique du Sud et d'Asie, alors qu'elles s'appuyaient auparavant sur des distributeurs locaux. Ces nouvelles implantations ne sont possibles que parce que les principes fiscaux de base formulés et étayés par l'OCDE et son Modèle de convention fiscale sont généralement applicables. Ainsi, lorsqu'une multinationale s'implante pour la première fois au Kenya, au Sri Lanka ou en Uruguay, elle utilise le même langage fiscal que les autorités locales, ce qui facilite les discussions.

Si l'OCDE n'existait pas, nous n'en connaîtrions pas moins les concepts d'« établissement stable », d'« imposition à la source » et bien d'autres piliers de la fiscalité internationale. Mais la manière de définir et d'appliquer ces principes fiscaux ne serait pas aussi homogène.

Pour mieux saisir, imaginez que l'on donne à des sportifs de différents pays un filet, un ballon et un terrain, et qu'on leur dise « à vous de jouer ». Sans doute seraient-ils ravis, mais il est certain que les sports ainsi créés seraient très différents les uns des autres. De même, imaginez que l'on donne à des fonctionnaoires fiscaux quelques concepts - « compétence en matière fiscale », « redevances », « retenues à la source » - et qu'on leur dise d'imaginer un système d'imposition des non-résidents. Il en résulterait un véritable chaos.

Il reste encore beaucoup à faire comme l'a montré l'expérience du commerce électronique, et comme le montre aujourd'hui la mondialisation des services financiers, l'application des principes du Modèle de convention fiscale de l'OCDE à des méthodes commerciales spécifiques nécessite un travail important. De plus, former des fiscalistes expérimentés et de nouveaux fonctionnaires des impôts reste un défi, car les principes d'imposition internationale sont loins d'être faciles à comprendre. Cependant, l'accent mis en permanence par l'OCDE sur les questions nouvelles, comme l'imposition des rémunérations différées et des retraites des travailleurs étrangers, et sur la nécessité d'écouter les nouveaux intervenants, en particulier les pays en développement, permettent à toute la communauté fiscale internationale d'aller sans cesse de l'avant pour relever les nouveaux défis.

Deuxièmement, l'OCDE joue un rôle important en ce qu'elle permet de confronter diverses positions, puis de trancher. Ce ne sera pas toujours la bonne décision (« bonne », du moins, pour chacune des parties concernées !), et ce n'est certainement pas la seule possible. Mais une décision aura été prise. C'est ainsi qu'un projet de construction ne peut être considéré comme un établissement stable que s'il dure plus de 12 mois - et non pas trois, six ni neuf mois. Les bénéfices provenant de l'exploitation d'aéronefs en trafic international sont imposés sur la base de la résidence, et non de la source.

La Société des Nations n'a jamais eu la volonté ou l'autorité nécessaire pour élaborer un modèle unique. Elle a donc fini par en proposer quatre. L'OCDE offre l'avantage de confronter différentes positions pour retenir finalement une seule proposition. Une fois la position de l'OCDE exprimée, la « charge de persuasion » incombe à la partie qui a une position différente. À mesure que de nouveaux membres rejoindront l'OCDE et que le nombre des pays participant au commerce mondial s'accroîtra, il deviendra de plus en plus difficile d'exprimer une position tranchée - mais ce sera aussi de plus en plus indispensable.

Les défis à relever pour étendre les échanges internationaux au 21ème siècle sont nombreux, comme l'a illustré l'échec du cycle de Doha pour un nouvel accord commercial mondial. Cependant, les échanges internationaux seraient encore plus compliqués si les différentes autorités fiscales déterminaient de leur propre chef - et aveuglément, pourrait-on dire - les règles fiscales appliquées aux transactions internationales. En tant que fiscalistes internationaux, nous prenons tous part aux réussites et aux difficultés de l'OCDE, ainsi qu'à ses travaux sur les conventions fiscales, Aujourd'hui nous fêtons les progrès significatifs que nous avons réalisés ces 50 dernières années, et nous relèverons tout autant les défis des 50 ans à venir grâce au modèle de convention fiscale et à une réelle volonté de coopération.

Cet article est une adaptation d'un article publié sur www.taxanalyst.com

©L'Observateur de l'OCDE n° 269, octobre 2008




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