Retour de la politique budgétaire ?

Un débat émergent
Centre de développement

L’ensemble de l’économie mondiale est touchée par la crise financière, poussant les gouvernements à voler au secours des systèmes financiers et à prendre des mesures pour relancer la croissance. La politique budgétaire en sort gagnante, même si elle nécessite une mise en oeuvre audacieuse.

L’une des conséquences inattendues de la crise financière est qu’elle a replacé la politique budgétaire au coeur des débats sur l’action publique. Au début de la crise, les États-Unis ont joué de certaines mesures fiscales, comme les remboursements d’impôts, pour stimuler la consommation des ménages. Cette politique hésitante a fait place à une augmentation massive des dépenses publiques, débouchant sur un plan de sauvetage de 700 milliards de dollars pour le système financier, et bientôt sur une panoplie de mesures économiques d’une ampleur similaire. De nombreux pays de l’OCDE ont adopté des mesures du même ordre et d’autres y viendront certainement. Le plan de plus de 500 milliards de dollars annoncé récemment par la Chine montre que la politique budgétaire gagne également du terrain dans les pays émergents. Les responsables des pays de l’OCDE privilégient manifestement les instruments de politique budgétaire – dépenses publiques, fiscalité et gestion de la dette – pour relancer leurs économies. Ont-ils le choix ?

Il n’en a pas toujours été ainsi. Si les mesures de relance budgétaire étaient au coeur de la politique prescrite par John Maynard Keynes pour faire face à la Grande dépression des années 1930 et ont connu un regain d’intérêt avec la crise pétrolière des années 1970, les économistes s’en sont progressivement détournés depuis les années 1980. Pour atteindre le double objectif assigné aux politiques macroéconomiques – assurer la croissance économique et lutter contre l’inflation et le chômage – la politique budgétaire a perdu de son attrait au profit d’autres outils, en particulier la politique monétaire. La fiscalité, mettent en garde ses adversaires, peut être un mal nécessaire pour financer le fonctionnement de l’administration et des services publics, mais de nombreux économistes estiment qu’elle fausse les mécanismes incitatifs, qu’elle freine les investissements et l’offre de main-d’oeuvre et qu’elle pèse sur la croissance. Quant à la stabilisation de l’économie à court terme, ses détracteurs font valoir que les dépenses budgétaires discrétionnaires sont trop sensibles aux pressions électoralistes. Quoiqu’il en soit, en cas de ralentissement économique, les dépenses publiques augmentent pour pallier la hausse du chômage et les autres conséquences sociales de la crise, ce qui gonfle les dépenses intérieures. Il serait préférable de recourir aux stabilisateurs automatiques qui échappent à l’influence de la sphère politique et d’utiliser les taux d’intérêt et les outils monétaires pour agir sur les prix ou le chômage.

Ces convictions ont été particulièrement mises à mal par la crise. Tout d’abord au Japon, où la déflation s’est installée au cours des années 1990 et où les taux d’intérêt sont devenus négatifs, montrant ainsi l’efficacité limitée des mesures de politique monétaire. Ces doutes ont été confirmés plus récemment aux États-Unis, où l’économie a commencé à fléchir bien avant l’automne 2008, en dépit des fortes baisses de taux d’intérêt opérées ces dernières années. Les experts se demandent désormais si l’assouplissement monétaire s’avérera aussi inefficace en Europe. Pouvoirs publics et économistes ont donc dû se tourner à nouveau vers les instruments budgétaires.

Néanmoins, le débat sur le retour aux mesures budgétaires semble surtout pertinent dans le cas des pays émergents et en développement. Prenons l’Amérique latine, où les gouvernements ont consenti d’énormes efforts pour assainir leur situation budgétaire. Les Perspectives économiques de l’Amérique latine de l’OCDE pour 2009 montrent que, depuis la fin de la crise de la dette des années 1980, les gouvernements se sont considérablement serré la ceinture. Les déficits budgétaires sont passés de 11 % des recettes publiques dans les années 1970 et 1980 à 8 % seulement depuis 2000. La volatilité de la fiscalité, des dépenses et des déficits d’une année sur l’autre – caractéristique de longue date de la politique budgétaire dans la région avec ses effets néfastes sur les performances économiques – s’atténue elle aussi : un indice de la volatilité des déficits calculé pour les Perspectives économiques 2009 révèle une baisse d’un tiers entre 1990-1994 et 2000-2006, l’indice en Amérique latine étant supérieur de 6 % seulement à celui des pays de l’OCDE sur la dernière période.

Dans le contexte de la crise financière actuelle, la politique budgétaire a pour objectif premier d’éviter une récession majeure. Cela ne doit pas pour autant faire oublier ses autres objectifs possibles. La fiscalité peut en effet permettre de financer des investissements favorables à la croissance, et des réformes structurelles indispensables à la croissance à long terme dans les pays en développement et émergents. Par ailleurs, la fiscalité et les dépenses publiques permettent de s’attaquer directement à la pauvreté et aux inégalités, un double fléau qui sévit toujours dans ces pays. En bref, la politique budgétaire peut être un puissant outil de développement.

Vu sous cet angle, le potentiel de la politique budgétaire semble largement sous-exploité en Amérique latine. Par exemple, les mesures budgétaires n’ont pas réussi à réduire les flagrantes inégalités de revenus (voir le graphique). Les impôts et les transferts réduisent les inégalités de 19 points de Gini en Europe, contre moins de deux points de Gini en Amérique latine (l’indice de Gini mesure les inégalités de revenus ; il est compris entre 0, qui correspond à une situation d’égalité parfaite des revenus pour tous, et 100, qui correspond à une concentration des revenus sur un seul individu).

Néanmoins, certaines caractéristiques de la politique budgétaire, décriées par ses détracteurs, sont de fait particulièrement efficaces en matière de développement. C’est précisément parce que la politique budgétaire comporte une forte dimension politique que son amélioration peut aider à renforcer la démocratie (et vice-versa). Les performances du système budgétaire d’un pays reflètent le contrat social qui lie l’État et les citoyens. Biens et services publics en quantité et qualité raisonnables d’une part et régimes fiscaux transparents et progressifs de l’autre témoignent d’un contrat social équilibré. Ces deux composantes vont de pair : si les biens publics, comme la santé, l’éducation et les infrastructures sont rares, de mauvaise qualité ou inéquitablement répartis, le contrat social est fragilisé. La légitimité budgétaire, une gestion des finances publiques jugée juste et efficace par les citoyens, est étroitement liée à la légitimité de la démocratie elle-même.

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Des financements accrus sont clairement nécessaires pour combler les retards de développement : en Amérique latine, malgré les performances économiques exceptionnelles enregistrées ces dernières années, près de 200 millions de personnes vivent encore aujourd’hui dans la pauvreté. Pour relever ce défi, les pays de la région ont injecté davantage d’argent dans leurs économies, mais l’écart avec les pays de l’OCDE reste important : les dépenses publiques s’élevaient en moyenne à 25 % du PIB en Amérique latine sur la période 1990-2006, contre 44 % dans la zone OCDE.

Toutefois, pour qu’une politique budgétaire soit réellement au service du développement, la qualité importe autant, voire plus, que la quantité. Prenons l’éducation : les États Baltes, Macau-Chine et d’autres régions émergentes consacrent un budget par élève similaire à celui des pays d’Amérique latine pour l’enseignement primaire et secondaire, alors que leurs élèves surclassent largement ceux d’Amérique latine lors des tests internationaux standardisés. Les pays latino-américains ont non seulement besoin de dépenses publiques de qualité, ils doivent aussi pouvoir s’appuyer sur des recettes de qualité, prélevées équitablement et sur une assiette large. Les recettes non fiscales, souvent liées aux exportations fluctuantes de ressources naturelles comme le pétrole ou le cuivre, sont bien plus importantes en Amérique latine puisqu’elles s’élevaient à 8 % du PIB en moyenne sur la période 1990-2006. La dépendance à l’égard des recettes non fiscales et des impôts sur la consommation, plutôt que de l’impôt sur le revenu (40 % des recettes fiscales dans la zone OCDE, contre 25 % en Amérique latine), explique la volatilité et la moindre progressivité des recettes publiques dans la région.

Alors que la politique budgétaire revient sur le devant de la scène, espérons, dans l’intérêt de l’Amérique latine et du monde, que cette puissante panoplie d’outils sera utilisée avec audace, au service de la démocratie et du développement économique.

Référence

OCDE (2008), Perspectives économiques de l’Amérique latine 2009, Paris.

©L’Observateur de l’OCDE n° 270/271, décembre 2008-janvier 2009




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