Pour une aide plus efficace

Les conférences internationales sont bien connues pour leurs promesses et leurs engagements, mais à Accra, donneurs et bénéficiaires de l’aide se sont peut-être enfin décidés à passer des paroles aux actes.

Au printemps dernier, l’annonce d’un recul de l’aide au développement en 2007, une première depuis 10 ans, a tiré la sonnette d’alarme pour la communauté du développement. Certes, la baisse était partiellement due à l’arrivée à échéance des remises de dettes de certains pays. Mais l’évolution générale a suscité l’inquiétude. Car même si l’aide bilatérale avait augmenté, les divers objectifs des donneurs, comme le doublement de l’aide à l’Afrique d’ici 2010 promis par le G8 ou les Objectifs du millénaire pour le développement, se révélaient particulièrement difficiles à atteindre.

Des appels à remettre l’aide sur les rails furent lancés, notamment par notre organisation. Or, si l’on peut souhaiter un plus grand volume d’aide, un autre défi majeur existe : améliorer sa qualité, pour la rendre encore plus efficace.

Bien entendu, la recommandation des Nations unies invitant les pays donneurs à consacrer 0,7 % de leur revenu national à l’aide doit être un vrai critère de référence (et l’est d’ailleurs souvent). Pourtant, malgré certaines réussites exemplaires, le bilan de 40 années d’aide indique que pour certains pays la situation a empiré. Si le volume d’aide a généralement augmenté depuis le milieu des années 1990, l’incidence de la pauvreté aussi. Il faut donc veiller à ce que chaque dollar d’aide contribue réellement à réduire la pauvreté et à stimuler le développement. C’est l’esprit de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide en 2005. À travers une série d’engagements, la déclaration fixe des objectifs pour 2010, aussi bien sur la prévisibilité de l’aide et l’utilisation des systèmes financiers internationaux – par opposition aux programmes et projets pilotés par les donneurs – que sur une coopération concertée et efficiente. Mais la singularité de cette déclaration réside avant tout dans le fait que les gouvernements ont accepté d’assurer un suivi de la réalisation de leurs engagements. Quel est le bilan ?

Une enquête menée en 2008 auprès de 54 pays a montré que des progrès ont été réalisés, mais ils restent insuffisants pour atteindre les objectifs fixés pour 2010. Dans l’ensemble, il n’est pas plus fait appel qu’auparavant aux systèmes nationaux de gestion des finances publiques : depuis 2005, année de la première enquête, le montant des fonds acheminés via ces systèmes n’a crû que marginalement. Et les chiffres masquent d’importantes variations dans les pratiques observées entre les donneurs et dans les pays. Au Honduras, par exemple, 283 millions sur 331 millions de dollars passent par les systèmes nationaux d’exécution budgétaire, mais seulement 88 millions de dollars sont contrôlés par le système d’audit du pays. Ce qui signifie que des pays comme le Honduras n’ont pas une réelle maîtrise des fonds dont ils sont censés bénéficier. En d’autres termes, ils ne tiennent pas les rênes de leur propre développement.

Au Ghana, en septembre, les principes énoncés à Paris ont connu un nouvel élan : une alliance sans précédent de partenaires du développement a prévu des mesures audacieuses pour améliorer l’efficacité de l’aide à l’égard de l'extrême pauvreté. Après des mois de négociations, les ministres présents au troisième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide (FHN), organisé sous les auspices du gouvernement du Ghana, de l’OCDE et de la Banque mondiale, ont entériné le Programme d’action d’Accra (PAA). Cette feuille de route marque un profond changement de comportement des donneurs comme des pays en développement. Elle vise à parachever le nouveau modèle de l’aide défini dans la Déclaration de Paris de 2005 et à produire des résultats tangibles, immédiats, là où ils sont le plus nécessaires.

Le PAA appelle à plus de transparence et de prévisibilité dans les transactions relatives à l’aide. Il exhorte les donneurs à limiter les conditions d’octroi de celle-ci et à la dissocier de l’obligation d’acheter biens et services au pays donneur. Il incite également les pays en développement à impliquer davantage parlementaires et citoyens, et lesdonneurs à utiliser en premier ressort les systèmes nationaux de gestion des finances publiques des pays bénéficiaires lorsqu’ils octroient des aides. Enfin, le PAA multiplie la valeur de chaque dollar en enjoignant les donneurs de travailler ensemble, de se répartir les tâches et de veiller à ne pas toujours privilégier les mêmes secteurs.

Autre apport essentiel du PAA, il permet aux pays de gérer leur propre développement grâce à une plus grande prévisibilité de l’aide, les donneurs s’engageant à verser des fonds à moyen terme de sorte que les bénéficiaires puissent concevoir, budgétiser et exécuter leurs programmes sur la durée. Notre enquête de 2008 montre qu’en 2007, seuls 66 % de l’aide ont été acheminés comme prévu. Prenons l’exemple du Bénin, l’un des pays africains les plus pauvres, qui devait recevoir 477 millions de dollars, mais n’en a finalement reçu que 151 millions. Cet écart par rapport aux prévisions pénalise durement des secteurs comme la santé, où il ne s’agit pas seulement de construire des hôpitaux, mais aussi de pouvoir compter sur des financements stables pour la distribution des médicaments et la rémunération du personnel des dispensaires.

Le PAA vise à remédier à d’autres insuffisances révélées par l’enquête, comme le fait que la décision des donneurs de recourir aux systèmes nationaux d’un pays ne semble pas dépendre de la qualité des systèmes en question. L’important travail de réforme institutionnelle visant à renforcer et à rendre plus fiables les systèmes locaux restera sans effet si les donneurs ne jouent pas le jeu.

Il ne sera pas aisé de donner corps aux profonds changements prescrits par la Déclaration de Paris et renforcés par le Forum d’Accra. Les donneurs doivent pour cela accepter d’assouplir leur contrôle. L’enquête indique en effet qu’ils ont du mal à se modérer : en 2007, 49 pays en développement ont accueilli 14 054 « missions » de donneurs, soit près d’une par jour et par pays. Certains pays ont explicitement demandé des « périodes de calme » pour pouvoir s’occuper de leur travail substantiel, un voeu souvent resté lettre morte.

Cependant, si leur souhait de tenir davantage les rênes est légitime, les pays partenaires doivent en échange devenir plus actifs, par des politiques fermes, des capacités renforcées et une plus grande responsabilité envers leurs citoyens quant à leurs politiques de développement. L’enquête de l’OCDE montre que jusqu’ici seul un pays en développement sur cinq s’est doté de stratégies de développement opérationnelles conformes aux critères de la Banque mondiale, et moins de 10 % appliquent des programmes axés sur les résultats.

Certes, un nombre croissant de pays en développement appliquent de véritables stratégies de réforme crédibles et ambitieuses. Et certains donneurs s’efforcent de renforcer les systèmes nationaux en les utilisant. En Zambie, on a pu constater une augmentation de 25 % de l’utilisation des systèmes nationaux depuis 2006. De même, les donneurs commencent à réaliser que l’utilisation de ces systèmes peut contribuer à renforcer l’autorité de l’État dans les pays où elle est fragile. En outre, il y a moins d’aides liées qu’auparavant. Davantage de pays bénéficiaires utilisent l’aide pour s’approvisionner en biens et services sur les marchés locaux ou régionaux, et non plus nécessairement sur les marchés des pays donneurs. Selon l’OCDE, 60 % des contrats sont conclus avec des sociétés situées hors du pays donneur, dont 40 % se trouvent dans des pays en développement.

Au forum d’Accra, les donneurs ont décidé de délier encore davantage leur aide par des offres plus variées et vers plus de pays. En 2001, les donneurs du Comité d’aide au développement (CAD), pourvoyeurs d’aide publique au développement (APD), avaient décidé d’accorder l’essentiel de leur aide aux pays les moins avancés. Aujourd’hui, grâce au PAA, ils la libéreront au profit des pays pauvres et très endettés (PPTE). Ainsi, l’essentiel de l’aide consentie aux 60 pays les plus pauvres n’est plus conditionnée.

Huit pays du CAD, l’Australie, la Belgique, l’Irlande, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède, ont intégralement délié leur aide bilatérale. Quatre autres, l’Allemagne, le Danemark, la France et la Suisse, en ont délié la majeure partie. L’aide provenant de la Millenium Challenge Corporation aux États-Unis (qui représente certes une part seulement de l’aide américaine) n’est pas liée, tandis que la Communauté européenne délègue la responsabilité de l’acheminement de son aide à d’autres donneurs selon des relations de réciprocité.

En conséquence, la part d’aide non liée est passée de 43 % en 2002 à 53 % en 2006. L’aide liée a quant à elle reculé, passant de 7 à 3 %. Chiffres à l’appui, le PAA invite les autres donneurs, notamment l’Autriche, le Canada, l’Espagne, les États-Unis, la Grèce, l’Italie, le Japon et le Portugal, à suivre cette tendance.

L’OCDE suivra les progrès réalisés, et demandera des comptes aux membres si les résultats ne sont pas au rendez-vous.

Quelle est la prochaine étape ? Le PAA requiert des résultats. Or, les défis à relever sont de taille, et la montée des prix alimentaires et pétroliers ainsi que les turbulences économiques mondiales compliquent la donne.

Cela dit, tout comme l’amélioration de l’aide favorise les échanges, des succès en termes de développement amélioreront le financement. De nombreux donneurs se sont engagés à accroître leurs aides dans les prochaines années, encore faut-il qu’ils précisent quand. Car la prévisibilité de l’aide est une condition de l’amélioration des résultats.

La Déclaration de Paris et ses objectifs sont des projets politiques. Leur mise en oeuvre soulèvera des questions de pouvoir et d’économie, c’est pourquoi l’engagement de l’ensemble des parties prenantes est crucial. À mesure que le PAA sera mis en acte, la société civile appellera les ministres à rendre compte des progrès réalisés, des pratiques observées et des programmes mis en oeuvre.

Le dernier paragraphe du Programme d’action d’Accra adresse un message fort : « Aujourd’hui plus que jamais, nous sommes déterminés à oeuvrer ensemble pour aider les pays du monde entier à construire cet avenir prometteur que nous appelons de tous nos voeux, un avenir bâti sur une volonté commune de surmonter la pauvreté, un avenir dans lequel plus aucun pays ne dépendra de l’aide. » Pour le moment, nous en sommes encore au stade des mots. Pour donner aux 1,4 milliard de personnes qui vivent encore dans l’extrême pauvreté la possibilité de mener une existence meilleure, les gouvernements et les autres participants au Forum devront prouver qu’ils savent vraiment passer des paroles aux actes.

L’OCDE s’attelle à la tâche. Le Programme d’action d’Accra contribuera à changer les modalités de l’aide, pour permettre aux pays en développement de s’en affranchir définitivement. C’est là le but de l’aide au développement. �� CG

©L’Observateur de l’OCDE, n°269, octobre 2008

Références

OCDE (2008), Enquête 2008 de suivi de la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris : Rendre l’aide plus efficace d’ici 2010, Paris

Pour plus d’informations, veuillez contacter Brenda.Killen@oecd.org ou Christine.Graves@oecd.org




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