Économie du climat

Il faut mettre les marchés au service de la lutte contre le changement climatique. Voici pourquoi.

©David Rooney

La dure réalité financière met souvent les bonnes intentions à la trappe quand il est question des comptes d’une entreprise ou d’un État. Le changement climatique ne fait pas exception. Il suscite l’inquiétude partout dans le monde, mais on s’inquiète également de savoir combien il va coûter et qui va payer.
Mais le changement climatique aussi est une dure réalité. Et avec une activité économique mondiale qui devrait doubler au cours des 25 prochaines années, le statu quo n’est plus tenable. Des politiques nouvelles s’imposent et il est grand temps de faire une plus large place aux instruments économiques.Les Perspectives de l’environnement de l’OCDE à l’horizon 2030, parues en mars, ont eu beaucoup d’écho dans les médias et chez les dirigeants, y compris lors de la réunion des ministres de l’environnement de l’OCDE en avril. Leur principal message est positif : la lutte contre le changement climatique est financièrement abordable, mais des politiques nouvelles (et d’un bon rapport coût-efficacité) sont nécessaires, le plus tôt possible.L’ouvrage suggère des ensembles de mesures, avec comme pierre angulaire les instruments économiques, notamment les taxes et les échanges de carbone. D’après les Perspectives de l’environnement, une intervention rapide permettrait de limiter les coûts en 2050 à quelque 2,5 % du PIB mondial, soit un ralentissement de la croissance annuelle de 0,1 point en moyenne entre aujourd’hui et cette échéance. Un coût certes non négligeable mais abordable, notamment au regard des coûts prévus de l’inaction et des projections prévoyant un triplement du PIB mondial d’ici à 2050.Le but de l’OCDE est de faire de la mondialisation et de la croissance des alliés de l’environnement. Pour cela, le coût de l’action doit rester gérable. Compte tenu de la complexité des défis liés au changement climatique, il faudra une panoplie de mesures, variable dans le détail selon les pays, mais comportant des instruments économiques tels que les taxes et les échanges de carbone, des réglementations, des approches volontaires et sectorielles, et des outils d’information.Pour contenir le coût de l’action, la panoplie de mesures doit privilégier les instruments fondés sur les prix. Attribuer un prix de marché aux émissions de gaz à effet de serre (GES) constitue une incitation économique à réduire celles-ci d’où qu’elles proviennent, à accroître l’efficience et à stimuler l’innovation. Et cela donne aux pollueurs une flexibilité pour réduire les émissions là où cela coûte le moins cher.Une taxe sur les GES semble un moyen simple de réduire les émissions. Les impôts peuvent être efficaces (et politiquement attrayants) si leurs recettes permettent de réduire d’autres taxes, par exemple sur le travail. Ils donnent un signal prix sans ambiguïté. D’ailleurs, les pays de l’OCDE taxent pour la plupart les carburants et l’énergie, et quelques-uns appliquent même des taxes spécifiques sur le carbone.Mais ces taxes sont souvent atténuées par une pléthore d’exonérations ou d’abattements, notamment au bénéfice d’activités fortement consommatrices d’énergie. On recensait récemment dans les pays de l’OCDE 845 exonérations pour les énergies fossiles et 524 pour les véhicules à moteur. Pour combattre efficacement le changement climatique, les dirigeants devraient réduire ces exonérations. Les subventions posent également problème. Dans les pays de l’OCDE, les producteurs d’énergie perçoivent actuellement environ 20 à 30 milliards de dollars d’aides, qui bénéficient surtout aux énergies fossiles. Les plus préjudiciables de ces subventions devraient être réduites, voire éliminées.Un soutien public à la R-D est nécessaire pour stimuler les nouvelles technologies et l’innovation, mais les subventions doivent être employées avec précaution, car elles ont tendance à figer certaines méthodes de production et groupes d’intérêt.Marchés du carboneLes échanges de permis d’émission constituent un instrument économique qui se répand rapidement dans les pays de l’OCDE. Ils attirent de plus en plus d’acteurs, qui y voient un marché désormais rentable. D’après la Banque mondiale, les échanges de permis d’émission ont triplé en un an, passant de 10 milliards de dollars en 2005 à 30 milliards en 2006. Le dispositif le plus important et le plus connu est le système d’échanges de quotas de l’UE, qui concerne quelque 10 000 installations appartenant à divers secteurs responsables de 52 % des émissions de carbone en Europe. Il connaît cependant des problèmes de rodage : la phase I (2005-2007) étant achevée, la phase II (2008-2012) est en cours de réexamen, suite aux critiques envers l’allocation gratuite de permis d’émissions, qui a affaibli le marché et entraîné une baisse excessive du prix. Le fonctionnement des marchés du carbone est optimal lorsqu’ils fixent le volume des émissions à supprimer, et qu’ils transmettent également des signaux à long terme clairs sur le prix du carbone.Les systèmes d’échanges de permis couvrent aujourd’hui 20 % au moins des émissions de GES dues aux pays qui ont ratifié le Protocole de Kyoto.Pour être véritablement mondial, le marché du carbone doit rassembler davantage de pays. C’est un peu ce que fait le MDP (Mécanisme pour un développement propre), qui permet aux entreprises d’investir dans la réduction des émissions dans les pays en développement et d’obtenir ainsi des crédits pour leurs propres droits d’émission. Les gouvernements ont provisionné plus de 10 milliards de dollars pour les projets MDP, dans l’intention d’amputer de 2 milliards de tonnes les émissions de GES prévues d’ici 2012. Néanmoins, des questions se posent quant à la capacité des projets MDP à ramener les émissions en-deçà du niveau qui serait atteint en leur absence.La réglementation et les outils d’information (l’étiquetage énergétique des appareils électroménagers, par exemple) ont aussi un rôle à jouer et peuvent compléter les signaux des prix du marché en apportant des renseignements et en surmontant d’autres obstacles commerciaux (voir l’entretien avec la ministre finlandaise des Transports, Anu Vehviläinen, page 7). Pour faire des économies, des améliorations sont possibles à un coût minime voire nul, comme l’élimination des ampoules électriques à incandescence ou l’adoption d’une norme internationale fixant à 1 watt la consommation en mode veille de tous les appareils.Pour encourager l’utilisation des énergies renouvelables en s’appuyant sur le marché, on peut suivre l’exemple des quelques pays de l’OCDE qui attribuent des certificats « verts » ou « blancs » aux fournisseurs pour chaque kilowatt d’électricité produit à partir d’énergie renouvelable ou économisé grâce à une utilisation finale plus rationnelle de l’énergie.Qu’en est-il des réglementations ? Elles inspirent parfois autant de défiance que les taxes, mais les règles instaurant des normes de construction, d’isolation ou d’approvisionnement énergétique, par exemple, entraînent déjà la création de nouveaux marchés de produits, de services et de compétences. En effet, énoncer les règles du jeu, au lieu d’imposer certaines technologies ou certains fournisseurs, peut responsabiliser les marchés.Il en va de même pour la R-D. Entre 1992 et 2005, les pays de l’OCDE ont augmenté les budgets consacrés aux énergies renouvelables et aux économies d’énergie respectivement de 51 % et 38 %, mais ils ne doivent pas s’arrêter là (après tout, les budgets de la R-D publique pour les énergies fossiles et le nucléaire représentent aujourd’hui encore environ le double de ceux des énergies renouvelables et des technologies économes en énergie).Vient ensuite l’adaptation au changement climatique. Une partie du changement climatique, imputable aux émissions passées, est déjà inévitable. Des stations de ski européennes à l’agriculture dans le nord du Canada en passant par les collectivités côtières dans les pays riches ou pauvres, l’adaptation engendrera aussi bien des coûts que des opportunités.Toutefois, le monde en développement sera durement touché. Le Bangladesh, l’Égypte, les Fidji, la Tanzanie, l’Uruguay et le Népal seront parmi les plus touchés économiquement du fait du changement climatique. Et 150 millions de personnes environ pourraient être exposées à une inondation côtière centennale d’ici 2070, contre 40 millions actuellement.L’aide au développement doit s’adapter également. Des études de l’OCDE montrent qu’une forte proportion de l’aide publique au développement (APD) est destinée à des activités exposées aux risques climatiques, notamment l’approvisionnement en eau, l’assainissement et les infrastructures de transport. Il faut tenir compte de cette dimension.D’où ces questions délicates : quelle est la meilleure façon de s’attaquer au changement climatique, et qui doit prendre l’initiative ? Les pays de l’OCDE sont, historiquement, les principaux émetteurs, et beaucoup considèrent qu’une responsabilité particulière leur incombe dans la poursuite de la réduction des émissions. Le problème est qu’ils ont déjà lourdement investi dans cette réduction, et que les nouvelles diminutions seront nettement plus onéreuses et ne stabiliseront pas nécessairement le climat. Le potentiel d’atténuation présentant le meilleur rapport coût-efficacité se trouve donc probablement dans les pays en développement et émergents, qui produiront les trois quarts des émissions en 2030, bien qu’un soutien financier et technologique puisse se révéler nécessaire pour réduire une partie de ces émissions.Beaucoup de pays en développement auront besoin d’une aide, d’objectifs de réduction moins exigeants que ceux qui sont imposés aux pays développés, de délais supplémentaires, d’une coopération technologique, etc. Ces pays sont-ils tous si pauvres ? Prenons la Chine. Depuis 2000, elle fait partie des économies les plus puissantes et des plus gros émetteurs, surclassant les États-Unis. Cependant, son taux de motorisation et ses émissions de GES par habitant sont très éloignés de ceux des pays de l’OCDE, reflétant un niveau de développement beaucoup moins élevé.Comme toujours, tandis que les courtiers sont impatients de se lancer, l’édification d’un marché mondial du carbone véritablement équilibré, acceptable et efficace dépendra tout autant de l’habileté politique et des compromis que des prix du marché et du flair des divers acteurs.Personne ne connaît précisément les coûts de l’inaction, mais pouvons-nous nous permettre d’attendre ? Ce que nous savons, c’est que nous pouvons mettre le cap sur une croissance durable. Mais pour nous y aider, les marchés ont besoin de signaux prix sans ambiguïté. Comme disait le philosophe Francis Bacon : « l’homme sage se crée plus d’occasions qu’il n’en trouve ». Le changement climatique exige de créer ces occasions rapidement.LT/RJCRéférences©L’Observateur de l’OCDE n°267, mai-juin 2008


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