L’investissement en Chine sous surveillance

Direction des affaires financières et des entreprises

La Chine a-t-elle durci sa position vis-à-vis de l’investissement étranger ? Les nouvelles règles de 2006 applicables aux fusions et acquisitions étrangères tendraient à le prouver, même si elles sont aussi porteuses d’améliorations notables.

Sous l’effet des politiques incitatives menées ces dernières décennies, la Chine a bénéficié d’une manne d’investissements directs étrangers (IDE) – près de 70 milliards de dollars US en 2005 comme en 2006. L’OCDE a contribué à encourager l’instauration d’un cadre institutionnel ouvert et non discriminatoire capable d’attirer davantage d’IDE, tant d’un point de vue quantitatif que qualitatif. Elle a ainsi proposé la création, rapidement concrétisée, d’un site Internet mettant à disposition des investisseurs des informations fiables sur les politiques, lois et procédures chinoises.Toutefois, en dépit d’une simplification des procédures d’autorisation et d’agrément, le cadre législatif et réglementaire applicable à l’investissement étranger demeure compliqué et relativement opaque. Prenons l’exemple du Catalogue d’orientation des investissements étrangers, qui classe les secteurs d’activité en plusieurs catégories selon que les projets d’investissement y sont encouragés, restreints ou interdits. Ce catalogue a été allégé en 2002 dans le contexte des engagements pris par la Chine lors de son accession à l’OMC, mais sa révision en 2004 n’a pas poursuivi sur la voie de la libéralisation, de sorte que les listes restent restrictives et insuffisamment précises.L’Examen de l’OCDE des politiques de l’investissement en Chine publié en 2006 traite plus particulièrement des fusions et acquisitions transnationales. Il propose des options pour que cette forme d’investissement étranger contribue davantage au développement de la Chine : assouplir les restrictions appliquées aux participations étrangères, améliorer les normes de transparence et de communication d’information des entreprises et ouvrir les marchés financiers aux intérêts étrangers.En août 2006, plusieurs ministères, sous la houlette du ministère chinois du Commerce, ont rendu publique une nouvelle série de règlements applicables à l’acquisition d’entreprises nationales par des investisseurs étrangers, en remplacement des Dispositions provisoires sur les fusions et acquisitions d’entreprises chinoises par des investisseurs étrangers, promulguées en 2003. Ces textes sont entrés en vigueur le 8 septembre 2006.Cette réglementation marque plusieurs avancées. Premièrement, il est désormais possible pour les investisseurs étrangers de prendre des participations dans des entreprises chinoises par échange d’actions. Auparavant, l’acquisition de parts dans une entreprise chinoise ne pouvait se faire qu’en contrepartie de numéraire, pas de titres, ce qui limitait l’activité de fusions-acquisitions.Ces nouvelles règles renforcent également la transparence, car les sociétés qui participent à une fusion ou une acquisition transnationale doivent désormais avertir les autorités lorsqu’une partie apparentée intervient dans l’opération. Ce nouveau dispositif permet de mieux cerner tous les intérêts qui peuvent en influencer le cours.Autre évolution bienvenue : les règles relatives aux fusions-acquisitions transnationales s’appliquent aussi aux entités spécialement créées par les sociétés chinoises implantées à l’étranger pour réinvestir dans le pays. Il sera désormais moins difficile d’identifier les « allers-retours », pratique consistant à utiliser des sociétés créées à l’étranger à la seule fin de bénéficier d’allégements fiscaux et autres avantages accordés aux investisseurs étrangers. Cette pratique est illégale, et la repérer est nécessaire pour y mettre un terme.En dépit de ces avancées, les nouvelles règles offrent un moyen supplémentaire de filtrer les opérations transnationales de fusions et acquisitions, en fonction de critères imprécis et mal définis sur l’appartenance du secteur concerné à une industrie « clé » ou les potentielles répercussions de la fusion sur la « sécurité économique du pays ». Un autre critère consiste à déterminer si l’opération risque d’aboutir au transfert à un investisseur étranger de droits de propriété relatifs à une « marque nationale renommée ». Ces nouvelles règles renforcent le contrôle qu’exerce l’administration sur les investissements étrangers, même lorsque les opérations en question sont satisfaisantes à la fois pour les investisseurs étrangers et les investisseurs chinois, et qu’elles ont été dûment approuvées selon les procédures en vigueur.Pourquoi cela ? Après tout, les entreprises chinoises accueillent plutôt favorablement les fusions-acquisitions, qu’elles voient comme un moyen d’accéder à de nouvelles technologies, à des techniques de gestion ou à des marchés. Mais l’augmentation des fusions-acquisitions étrangères, notamment depuis l’accession de la Chine à l’OMC en 2001, semble préoccuper les autorités qui ne sont peut-être pas encore prêtes pour y faire face. Mais si faire preuve de plus de sélectivité peut être un moyen de préserver des intérêts nationaux légitimes, des décisions freinant l’investissement peuvent aussi entraver le développement du pays. Ce filtrage renforcé est sans doute une réponse aux réactions protectionnistes à l’égard de l’investissement, observées en Chine et chez plusieurs de ses partenaires commerciaux, notamment des pays de l’OCDE. Certains commentateurs chinois qualifient d’« hostiles » les acquisitions opérées par des sociétés étrangères, car elles monopoliseraient le marché au détriment des entreprises chinoises. D’autres vont jusqu’à imputer aux investissements étrangers l’insuffisante capacité d’innovation de la Chine.Ces allégations sont rejetées par des responsables du ministère du Commerce, chargé de l’élaboration et de la mise en oeuvre des politiques relatives à l’investissement international. Les études menées par le ministère lui-même ne montrent aucun secteur monopolisé par l’investissement étranger. Les examens de l’OCDE des politiques de l’investissement réalisés en 2003 et 2006 montrent au contraire que le régime relativement ouvert de la Chine a incité les entreprises nationales à se positionner vis-à-vis de la concurrence et à se développer précisément dans les premiers secteurs ouverts aux investisseurs étrangers.Faute de retirer cette nouvelle procédure de filtrage, solution la moins restrictive, et donc privilégiée, les autorités chinoises pourraient au moins la rendre plus fonctionnelle. Elles pourraient définir ce qu’elles entendent exactement par « industrie clé », « sécurité économique nationale » et par « impact », et expliquer les critères retenus pour déterminer quelles sont les marques chinoises « renommées » et « traditionnelles ». Elles pourraient en outre dresser une liste complète (la plus courte possible) de ces marques et noms commerciaux qui, bien que réputés en Chine, ne le sont pas nécessairement à l’étranger, et pourraient être l’objet de conflits en Chine même.Dans l’examen de 2006, l’OCDE recommandait que les procédures de notification des fusions prévues par les dispositions provisoires de 2003, qui ne s’appliquaient qu’aux investisseurs étrangers, soient supprimées dans les mises à jour ultérieures, puisqu’elles devaient être remplacées par des procédures applicables à l’ensemble des entreprises dans la loi anti-monopole actuellement en cours d’examen à l’Assemblée populaire nationale.Cependant, les règles instaurées en 2006 conservent ces procédures discriminatoires, de même que l’opacité des critères de notification, peut-être parce que ces règles sont entrées en vigueur avant le vote de la loi anti-monopole, et que le législateur a trouvé plus facile dans l’intervalle de laisser les procédures en l’état. Il faut espérer que ces procédures discriminatoires seront abolies lors de l’entrée en vigueur de la loi anti-monopole.De façon plus générale, il serait utile de diffuser, en chinois et en anglais, le texte des projets de lois et règlements susceptibles de nuire aux investissements étrangers, afin que les commentaires des partenaires de la Chine, tels que l’OCDE, puissent être pris en compte.Les répercussions mondiales de la chute de la Bourse de Shanghai à la fin du mois de février soulignent l’interconnexion de la Chine avec l’économie mondiale, de même que sa puissance économique grandissante. Alors que de nombreux pays se trouvent confrontés à des pressions pour réduire une ouverture chèrement acquise, la Chine pourrait grandement contribuer au maintien de cette ouverture en poursuivant la mise en place d’un cadre réglementaire clair et transparent pour l’investissement. L’OCDE compte bien continuer de collaborer avec la Chine à cette fin.Références
  • Voir le site Internet à l’intention des investisseurs en Chine www.fdi.gov.cn.



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