Les hauts et les bas des impôts à taux unique

Il n’existe pas de consensus clair sur l’impôt sur le revenu idéal. L’impôt à taux unique pourrait-il être la solution ? La réponse n’est pas évidente.
Directeur, Centre de politique fiscale de l'OCDE

©David Rooney

Imaginez une déclaration d’impôt longue comme une carte postale. C’est ce que prédisent les partisans de l’impôt à taux unique.
La déclaration est simplifiée, car la plupart des déductions et exonérations disparaissent. Un impôt à taux unique améliore la transparence, réduit les coûts de la discipline fiscale pour l’administration et pour le contribuable et, si le taux est faible, minimise les tentations de frauder. Il stimule même la croissance, selon ses partisans. Il y a cependant un prix : le taux unique a une forte incidence sur la répartition des revenus. Ses partisans soutiennent qu’il a déjà montré ses avantages en Russie et dans d’autres économies en transition, comme la République slovaque. L’idée a désormais retenu l’attention de certains pays de l’OCDE tels que l’Italie, la Grèce et le Mexique.Bien qu’aucun gouvernement n’ait mis en œuvre un véritable impôt à taux unique, les responsables d’un grand nombre de pays de l’OCDE ont reconnu la nécessité de réformer leurs systèmes d’impôts sur le revenu au cours des deux dernières décennies. Dans un contexte d’augmentation des dépenses résultant du vieillissement des populations, de l’augmentation des besoins de santé et autres besoins sociaux, une base d’imposition plus large permettrait de consolider les recettes fiscales. Cependant, les gouvernements doivent aussi rendre leurs systèmes fiscaux compétitifs pour attirer les investisseurs et empêcher la délocalisation de leurs entreprises et salariés. Pourtant, aucun consensus ne s’est dégagé sur le système idéal d’impôt sur le revenu. La solution réside-t-elle dans l’impôt à taux unique ?L’impôt à taux unique est généralement défini par un taux marginal positif unique, et relativement bas, de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Dans un tel système, les revenus du capital et du travail sont imposés à un même taux pour tous, riches ou pauvres, à la différence du système « progressif ». Bien que la plupart des déductions et exonérations soient supprimées, un seuil d’imposition standard est appliqué à tous les contribuables.En théorie, un taux d’imposition faible et unique incite à travailler, épargner, investir, créer des entreprises et prendre des risques. En outre, la simplicité d’un tel système peut encourager les contribuables à se conformer à la réglementation fiscale. De plus, ses partisans soutiennent que ce système est favorable aux personnes peu instruites ou âgées qui sont souvent rebutées par la complexité des formulaires ou ignorent les exonérations auxquelles elles ont droit.

La question essentielle est de savoir si des systèmes d’impôt à taux unique répartissent équitablement la charge fiscale.

La question essentielle est de savoir si des systèmes d’impôt à taux unique répartissent équitablement la charge fiscale. Selon le taux d’imposition et l’abattement à la base, il est très probable qu’une réforme instaurant l’impôt unique entraînerait des gains pour les hauts revenus aux dépens des revenus moyens, qui devront payer un taux plus élevé. Les conséquences sur les bas revenus dépendraient du niveau de l’abattement à la base.La plupart des pays de l’OCDE s’orientent vers un système d’imposition du revenu global ou vers un système dual, avec des variantes de ces deux systèmes. Les systèmes globaux intègrent toutes les sources de revenus dans la même base d’imposition et appliquent des taux progressifs, généralement avec des abattements et des exonérations généreux. Ils sont fondés sur les principes d’équité verticale et horizontale : les contribuables ayant le même niveau de revenu sont imposés de la même manière, et ceux dont le revenu est plus élevé sont proportionnellement plus imposés. L’avantage de ces systèmes est de limiter les transferts de revenus du travail vers les revenus du capital. Leur inconvénient réside dans la moindre efficacité due à des taux souvent élevés et progressifs et à des coûts importants de discipline fiscale pour les contribuables comme pour l’administration. Actuellement, aucun pays de l’OCDE n’applique un système « pur » d’imposition globale du revenu ; tous les pays appliquant ce système ont des régimes spécifiques aux avantages accessoires, aux gains en capital, aux logements occupés par leurs propriétaires, aux retraites, etc.Les pays scandinaves et les Pays-Bas ont opté pour l’autre voie avec une approche duale, en prélevant un impôt progressif sur les revenus du travail mais un impôt proportionnel sur les revenus du capital. Cette imposition plus faible des revenus du capital tient compte du fait que ceux-ci sont plus mobiles que les salaires.L’un des inconvénients de cette approche est que le taux d’imposition effectif appliqué au revenu total dépendra des revenus relatifs du capital et du travail. Cela risque de compromettre l’équité verticale, les revenus du capital étant souvent concentrés dans les tranches de revenus élevées. Par ailleurs, le système dual incite évidemment à transformer des revenus du travail fortement imposés en revenus du capital qui le sont moins.Et l’impôt à taux unique ? Aux États-Unis et ailleurs, les universitaires en discutent depuis un quart de siècle, mais la Russie a été le premier grand pays à adopter ce type d’impôt en janvier 2001 en instaurant un taux unique de 13 % pour l’impôt sur le revenu. L’année suivante, les recettes de cet impôt ont fait un bond de 26 % en termes réels et les revenus ont augmenté d’un cinquième en pourcentage du PIB.Il n’est guère étonnant que d’autres pays du bloc de l’Est, espérant « doper » leurs économies en transition, aient suivi le mouvement : l’Ukraine, la République slovaque, la Géorgie et la Roumanie se sont jointes à l’Estonie, à la Lituanie, à la Lettonie et à la Russie en appliquant un impôt à taux unique.Néanmoins, le lien entre l’adoption d’un système d’impôt à taux unique, le rendement des impôts et la croissance économique est ambigu. Il n’est pas évident que la réussite économique de la Russie soit due à l’adoption d’un impôt à taux unique. Le PIB russe a progressé de 4,6 % au cours des six premiers trimestres suivant l’adoption de cet impôt alors qu’au cours des six trimestres précédents, il avait progressé à un taux annuel de 10,6 %. Le gouvernement avait déjà adopté des réformes fiscales énergiques, principalement afin de juguler les pratiques frauduleuses de certaines grandes fortunes russes. En 2001, par la seule répression de la fraude, le montant des recettes fiscales a doublé par rapport à l’année précédente. En fait, comme le montre un article d’Economic Policy, l’amélioration de la transparence, de la discipline fiscale et de l’application de la législation semblent avoir exercé une influence plus forte que la modification des taux d’imposition (voir références). Si les réformes en Russie ont mis fin à l’incohérence et à la corruption du système fiscal, l’augmentation des recettes s’explique également par la forte poussée du prix du pétrole (principal produit d’exportation de la Russie) qui a presque quadruplé entre 1999 et 2000, ainsi que par une augmentation de 18 % des salaires réels en 2001. De plus, la réforme de l’impôt sur le revenu, qui a remplacé des taux marginaux de 30, 20 et 12 % par un taux unique de 13 %, n’a été favorable qu’aux deux tranches de revenus les plus élevées ; les contribuables les plus pauvres ont subi une légère augmentation. Mais par rapport à leurs voisins, les bas revenus en Russie s’en sont plutôt bien tirés. Dans sept pays sur huit, les plus bas revenus ont vu leur impôt augmenter jusqu’à 25 %, cette hausse étant cependant compensée par des abattements plus généreux. Pour ce qui est de l’argument selon lequel la réduction des taux d’imposition augmente l’offre de main-d’œuvre, les chiffres ne sont pas concluants. En Russie, l’offre de main-d’œuvre ne s’est modifiée dans aucun des groupes concernés, malgré la réduction spectaculaire des taux. En revanche, la discipline fiscale s’est améliorée.Il est difficile d’apprécier précisément la part de l’impôt à taux unique dans les succès de la Russie et des pays d’Europe de l’Est. De plus, ni la Russie ni la République slovaque n’ont appliqué un authentique système d’impôt à taux unique. Par exemple, ces deux pays continuent à prélever séparément des cotisations de sécurité sociale. Du fait de ces cotisations, il reste avantageux d’effectuer des transferts entre revenus du travail et du capital.Il est également difficile de dire si des impôts à taux unique peuvent permettre de répondre efficacement à ce grand défi lié à la mondialisation : maintenir une base d’imposition solide dans un monde où le capital est de plus en plus mobile. Étant donné les besoins de recettes publiques, l’application d’un taux unique sur les revenus du capital et du travail pourrait obliger à appliquer un taux assez élevé, ce qui pourrait poser des problèmes en raison de la mobilité internationale des bases d’imposition. En revanche, l’application d’un taux unique assez faible compromettrait le système de prestations appliqué par de nombreux pays de l’OCDE et aurait une incidence défavorable sur la redistribution des revenus.Bien qu’aucun pays de l’OCDE n’ait adopté intégralement aucun des systèmes d’imposition globale, duale ou à taux unique, la tendance semble être en faveur du taux unique. La question de savoir dans quelle mesure les gouvernements s’orienteront vers cette voie reste ouverte. La progressivité des impôts pourrait se réduire mais il reste beaucoup d’obstacles à surmonter.Références
  • Clifford G. Gaddy, et William G. Gale (2005), « Demythologizing the Russian Flat Tax », Tax Notes International, 14 mars.
  • Anna Ivanova, Michael Keen et Alexander Klemm (2005), « The Russian Flat Tax’Réform », Economic Policy vol. 20, n° 43.
  • Michael Keen, Yitae Kim et Ricardo Varsano (2006), « The Flat Tax(es)’: Principles and Evidence », Document de travail du FMI n° 06/218.
  • OCDE (2006), « Refonte de l’imposition des revenus des personnes physiques », Études de politique fiscale de l’OCDE n° 13.
L’Observateur de l’OCDE nº 261, mai 2007


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