Marchés publics : Repérer la corruption

David Rooney

Les marchés publics génèrent une activité économique appréciable, mais ils sont sujets à la corruption partout dans le monde. Un rapport récent montre comment les pouvoirs publics peuvent repérer cette corruption, et suggère des moyens de la combattre.

L’histoire qui suit est réelle. Un cadre de la fonction publique supervisait les commandes internationales dans une organisation d’aide. Plusieurs de ses connaissances occupaient des postes-clés dans de petites sociétés commerciales européennes qui fournissaient équipements et services à son organisation pour un chiffre d’affaires total de plus de 20 millions USD.Le fonctionnaire aura touché pour plus de 500 000 USD de pots-de-vin. Fort de sa position, il contournait les règles internes en matière de marchés publics et manipulait les procédures pour favoriser ces partenaires particuliers. Au lieu d’inviter les fabricants à participer aux appels d’offres, il avait recours à de petites sociétés dans lesquelles il possédait d’importantes parts. Les entreprises sélectionnées les fournissaient et devaient passer par lui pour obtenir les marchés. Des paiements occultes étaient versés sur un certain nombre de comptes à l’étranger. Un jour, il a obtenu une voiture qui a été facturée comme compresseur à l’organisation. Fonctionnaire au-dessus de tout soupçon, il se croyait intouchable.Finalement, un représentant commercial de l’un des fournisseurs « sélectionnés » a brisé le silence, et une enquête sur les irrégularités des marchés a été ouverte. Ces malversations ont coûté 1,5 million USD à l’organisation, et la confiance des donneurs a été fortement ébranlée.C’est un cas parmi la douzaine de ceux qui sont relatés dans un rapport récemment paru, intitulé Corruption dans les marchés publics : Méthodes, acteurs et contre-mesures. Parmi les autres cas examinés, l’un a été découvert grâce à une dénonciation anonyme, un autre par un fournisseur mécontent. Mais trop souvent, la corruption dans les marchés publics passe inaperçue.Qu’il s’agisse de grands projets d’infrastructure comme les centrales électriques ou les routes, ou de la construction d’universités publiques et de leur équipement en télécommunications et en sanitaires, les commandes publiques représentent un marché fort convoité par les fournisseurs internationaux et génèrent des flux financiers considérables. On estime leur poids à 15 % du PIB dans les pays de l’OCDE, et plus encore dans nombre de pays non membres. Ces marchés représentent une part importante des exportations mondiales de marchandises et de services, jusqu’à 80 % selon certaines estimations.Les marchés publics représentent des opportunités intéressantes, souvent à long terme, pour les soumissionnaires et leurs sous-traitants. Elles font l’objet d’une vive concurrence internationale et locale. Tout cela génère une importante activité économique, mais rend ces marchés particulièrement vulnérables à la corruption partout dans le monde.Les raisons des versements occultes sont diverses. Le plus souvent, ils visent à décrocher de nouveaux contrats, mais ils peuvent aussi servir à s’assurer qu’un chantier soit achevé dans les délais, ou à obtenir des avantages indirects, tels que la position géographique d’un aéroport. Les pots-de-vin sont parfois offerts par les entreprises, mais peuvent aussi être réclamés par les agents publics. S’en acquitter peut également permettre de s’assurer que le fonctionnaire recevant une livraison ne bloquera pas le paiement en cas de retard. L’influence politique peut aussi être un motif de corruption.Malgré les préventions qu’elle soulève sur le plan moral, la corruption est pratiquée par des personnes apparemment honnêtes, la décrivant comme un mal nécessaire pour rester dans la course. Pourtant, les faits montrent que, loin d’être un moteur pour l’activité économique, la corruption systémique la détruit.Elle coûte chaque année des millions de dollars. Des emplois sont détruits, des programmes d’aide au développement compromis et des vies menacées à cause de constructions dangereuses qui ne répondent pas aux normes. La démocratie et les institutions sont également mises en danger. La corruption peut ronger les États les plus fragiles, et les pays plus solides en souffrent également. En effet, il ne s’agit pas d’actes désespérés commis à la périphérie de la scène économique mondiale : la corruption est un problème pour tous les pays, y compris les économies en forte croissance.Les gouvernements réalisent que la lutte contre la corruption est une stratégie payante, et agissent. Avec ses 36 pays signataires, ses procédures de suivi et ses instruments connexes, la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption est une arme nécessaire.Mais l’une des grandes difficultés pour les experts est de savoir comment mieux la détecter. En effet, la passation de marchés publics suit souvent un processus long et complexe, et un grand nombre d’étapes sont nécessaires avant qu’un projet ne se concrétise. Il peut toujours y avoir un pot-de-vin à un point quelconque de la chaîne, depuis le lancement d’un projet, jusqu’à sa gestion une fois la construction achevée.En octobre 2005, le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption, chargé de surveiller l’application de la convention anticorruption, a entrepris d’établir une typologie des actes de corruption dans les marchés publics, afin d’améliorer la connaissance des mécanismes et des systèmes de corruption et l’efficacité de la prévention, de la détection, de l’investigation et de la sanction de cette activité criminelle. Corruption dans les marchés publics : Méthodes, acteurs et contre-mesures est le fruit de ce travail.Ce rapport récapitule les techniques et les mécanismes utilisés pour corrompre, examine les relations entre la corruption et d’autres délits financiers, et les motivations des corrupteurs et des corrompus. Basé sur des cas réels, il porte un éclairage sur la prévention, la détection, l’investigation et la sanction des actes de corruption.Selon son principal auteur, Nicola Ehlermann-Cache, cette nouvelle étude répond à un besoin, rassemblant différentes expériences internationales qui pourront inspirer les pouvoirs publics dans leur lutte contre ce fléau. Il sensibilisera le grand public, contribuera à la formation des fonctionnaires intervenant dans les marchés publics, et aidera des autorités répressives dans le monde entier. De plus, les conclusions du rapport pourront être utilisées lors de l’examen des instruments de lutte anticorruption de l’OCDE. La corruption peut toucher tous les secteurs même si certains, comme le montre le rapport, tels que l’énergie, la défense et l’aide, sont particulièrement vulnérables du fait de leur complexité, des montants en jeu et du caractère international des transactions.Des actes illicites sont camouflés en procédures légitimes. Grâce à des liens avec les filières de blanchiment de fonds, d’évasion fiscale et d’extorsion, les acteurs de la corruption peuvent exploiter les réseaux financiers extraterritoriaux et manipuler les règles censées empêcher ces pratiques. Les montages peuvent impliquer plusieurs parties qui agissent ensemble pendant de nombreuses années. Les soumissionnaires pour un important contrat public peuvent s’entendre, sachant que l’un d’entre eux remportera le marché pour tous les autres.De manière ironique, les versements en espèces ont été remplacés par les mêmes moyens de paiement qui ont stimulé les échanges internationaux : cartes de crédit et participations « gratuites », comptes dans des centres financiers extraterritoriaux. Parfois, aucune somme n’est versée avant l’achèvement du contrat. Le fournisseur camoufle le versement occulte dans la facture, sous couvert de retard, de suppléments imprévus ou n’importe quel autre prétexte.Il n’est pas étonnant que ces pratiques se fassent souvent sous le nez des pouvoirs publics, puisque les contrats sont rédigés et signés par des personnes occupant des fonctions officielles qui profitent des « angles morts » du système. Un vérificateur peut très bien avoir devant les yeux un de ces paiements occultes sans le savoir.Que doivent faire les gouvernements ? L’ouvrage Corruption dans les marchés publics : Méthodes, acteurs et contre-mesures explore plusieurs moyens d’action, dont trois principaux.Premier point fondamental : s’assurer qu’on dispose d’un arsenal législatif suffisant en matière de marchés publics et de lutte contre la corruption. Naturellement, l’essentiel est de le faire respecter : l’expérience montre que des règles claires et des sanctions sévères sont le moyen le plus sûr de lutter contre la corruption.De fait, certaines poursuites judiciaires impliquant des entreprises de la zone OCDE sont liées à des transactions avec des pays hors l’OCDE qui ne disposent pas de l’arsenal législatif approprié.Dans les pays riches également, la lutte contre la corruption est affaire de volonté politique. C’est la raison pour laquelle les signataires de la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption ont adopté des lois qui font de la corruption un délit pénal.Deuxième mesure : établir des réseaux d’experts disposant de compétences judiciaires et techniques pour améliorer la prévention et la détection de la corruption dans les administrations chargées des marchés publics.Troisièmement, agir au sein des administrations elles-mêmes pour promouvoir la connaissance et l’application de règles et de mécanismes de contrôle. Cela passe par une sensibilisation aux effets délétères de la corruption auprès des agents publics eux-mêmes. La corruption est certes difficile à détecter, mais les individus peuvent se trahir par certains signes révélateurs. Il s’agit d’apprendre au personnel à déceler ces signes et à les signaler, quitte à sacrifier des relations de confiance, des liens personnels, etc.On ne saurait trop souligner l’importance de l’action au niveau local pour diffuser les bonnes pratiques. Ainsi, les malversations décrites dans le premier exemple ont été mises au jour par un représentant commercial qui travaillait en étroite collaboration avec l’organisme d’aide. La coopération internationale est elle aussi indispensable pour démêler ces écheveaux de relations commerciales, car les marchés publics se sont considérablement mondialisés. Elle permet également de renforcer les ressources, toujours insuffisantes, surtout dans les pays pauvres. Les instruments de l’OCDE vont évoluer pour rester à l’avant-garde de la lutte anticorruption, mais leur efficacité dépendra surtout des individus sur le terrain. Conjuguer les forces mondiales, nationales et locales, c’est le but de la coopération. RJCRéférencesL’Observateur de l’OCDE Nº 260, Mars 2007  


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