Fiscalité dans un monde sans frontières

Assurer la discipline fiscale : un défi à relever pour les gouvernements du monde entier. Des mesures peuvent être prises.
Directeur, Centre de politique et d’administration fiscales
La mondialisation s’accompagne de coûts et d’avantages, même pour le fiscaliste. L’évolution vers un monde sans frontières offre aux contribuables de nouvelles possibilités de réduction du montant de leurs impôts. Cette planification fiscale est dans une large mesure légitime. Une planification fiscale judicieuse est nécessaire, étant donné les conditions dans lesquelles les entreprises évoluent, avec des législations de plus en plus complexes, notamment pour les activités internationales. Elles souhaitent par ailleurs réduire légalement leurs coûts, notamment fiscaux.
Néanmoins, cette complexité a ouvert la voie à des entorses aux réglementations, et à une comptabilité « créative ». Plus grave, de nombreux dispositifs examinés par les administrations fiscales sont apparus comme illégaux. Il peut s’agir de dissimulation délibérée de revenus, de fausses déclarations sur des transactions entre différents secteurs de la même entreprise, etc. En outre, un nombre croissant de résidents et d’entreprises profitent de la plus grande liberté de mouvements transfrontières permise par la mondialisation, l’intégration politique et les progrès technologiques, pour se soustraire illégalement à l’impôt. Cette forme d’indiscipline a été favorisée par les politiques et pratiques de certains centres financiers extraterritoriaux qui facilitent la dissimulation de revenus et d’actifs non déclarés.Peu de gens paient des impôts avec enthousiasme. Cependant, la plupart d’entre eux comprennent que les impôts sont nécessaires au financement des services publics et des infrastructures auxquels les ménages et les entreprises ont recours : recherche, soins de santé, éducation, sécurité, etc. Le non-respect de la législation fiscale réduit les fonds dont dispose l’administration pour assurer ces services. Par ailleurs, ce comportement est d’une injustice flagrante pour la majorité des contribuables respectueux de la loi, qui doivent ainsi supporter plus que leur juste part de la charge fiscale. Parallèlement, l’action des administrations fiscales est bloquée par les frontières, tandis que le renforcement de l’indiscipline fiscale au niveau international rend plus difficile une application efficace et équitable de la loi.Il est difficile de chiffrer les pertes exactes résultant de cette indiscipline fiscale transfrontière, mais elles sont généralement considérées dans de nombreux pays comme une « fuite » de recettes importantes. L’Irlande a récemment recouvré près de 900 millions d’euros auprès de résidents qui avaient utilisé des banques des îles Anglo-normandes pour contourner le fisc. Le Royaume-Uni s’attend à recouvrer 1,9 milliard de livres suite au récent durcissement de sa lutte contre la fraude fiscale transfrontière. Et un récent rapport du Sénat américain a estimé que l’Internal Revenue Service pourrait subir un manque à gagner de 40 à 70 milliards de dollars au profit des paradis fiscaux. Si ces pratiques ne sont pas surveillées, l’érosion des bases d’imposition nationales se poursuivra inévitablement, avec des conséquences négatives pour les particuliers et les entreprises respectueux de la loi, ainsi que pour l’administration et l’intégrité générale du système fiscal.L’indiscipline fiscale concerne toutes les catégories de contribuables et prend de nombreuses formes. Les particuliers peuvent dissimuler des actifs ou des revenus imposables en utilisant des comptes à l’étranger, des fiducies ou des « sociétés écrans » localisées dans des paradis fiscaux ou des pays qui ne communiquent pas de renseignements fiscaux. Par ailleurs, les petites entreprises ou celles qui ont peu d’actionnaires peuvent utiliser ces sociétés écrans pour transférer des bénéfices à l’étranger, souvent en utilisant des fausses factures et en surfacturant (ou en sous-facturant) des transactions intra-entreprises. Selon une autre pratique trop répandue, certaines grandes sociétés manipulent les prix de transfert entre leurs filiales pour transférer artificiellement des revenus vers des juridictions à faible imposition et des dépenses vers les juridictions à forte imposition.

L'indiscipline fiscale réduit les fonds nécessaires aux services publics. Elle est aussi d'une injustice flagrante.

Les gouvernements ont assurément le devoir vis-à-vis de leurs concitoyens de mettre fin à ces pratiques. C’est pourquoi ils affinent leurs stratégies pour identifier les domaines, secteurs ou activités les plus risqués. De nouvelles méthodes sont étudiées pour échanger des renseignements entre autorités fiscales, notamment en partageant les expériences acquises dans le traitement des refuges fiscaux.Dans le contexte actuel, plus ouvert, les gouvernements reconnaissent par ailleurs la nécessité d’un meilleur accès aux renseignements nationaux, notamment aux informations détenues par d’autres départements ministériels et par les unités de lutte contre le blanchiment de capitaux. Les administrations fiscales ont dû faire preuve d’une plus grande ouverture dans la communication de leurs stratégies de discipline fiscale aux contribuables et de leurs positions sur certaines catégories particulières de dispositifs fiscaux. Ceci est important dans un monde qui évolue rapidement, les sociétés imaginant sans cesse de nouveaux dispositifs pour réduire au minimum leur impôt. L’Australie applique ainsi un système « d’alertes aux contribuables » qui expose les préoccupations de l’administration fiscale au sujet des nouveaux dispositifs fiscaux. Plus généralement, les gouvernements reconnaissent qu’une meilleure discipline fiscale exige des conseils d’administration des entreprises davantage de responsabilité dans leurs propres stratégies fiscales, et qu’ils soient mieux informés des risques que ces stratégies peuvent impliquer en termes financiers et de réputation.Pour traiter ces questions, les responsables des administrations fiscales de 35 pays se sont réunis à Séoul en septembre lors du Forum de l’OCDE sur l’administration fiscale. Ce Forum unique a pour objet, depuis 2002, de promouvoir la coopération entre les administrations fiscales et les hauts fonctionnaires afin de favoriser la mise en place de bonnes pratiques administratives en matière fiscale.Les participants à la réunion de Séoul ont convenu dans l’ensemble que l’indiscipline fiscale internationale pose un problème préoccupant, nécessitant une réponse de la part des gouvernements nationaux et au niveau de l’OCDE. Les réponses nationales impliquent notamment des techniques efficaces de gestion du risque au niveau organisationnel et opérationnel, et une application plus stricte de la loi avec des pénalités plus sévères. La mise en place d’organismes spécialisés pour lutter contre l’indiscipline fiscale liée aux paradis fiscaux doit également être examinée. Il y a aussi lieu d’aborder la question du rôle des cabinets d’experts comptables et d’avocats, des banques d’investissement et autres institutions dans la promotion de l’utilisation de refuges fiscaux. Les dirigeants et les comités d’audit des grandes entreprises (par exemple les directeurs généraux et les conseils d’administration) devraient être invités à assumer davantage la responsabilité de leurs stratégies de planification fiscale.Cependant, les participants à la réunion de Séoul ont admis que, pour être efficaces, les initiatives nationales avaient besoin d’être appuyées par des actions internationales. Celles-ci pourraient consister notamment à partager des renseignements sur l’identification de dispositifs fiscaux et sur les stratégies des différents pays pour remédier à ces problèmes. Les dispositions relatives aux échanges de renseignements qui figurent dans les conventions fiscales bilatérales et les accords d’échanges de renseignements fiscaux avec les centres financiers extraterritoriaux seraient également renforcées. Par ailleurs, les Principes de l’OCDE en matière de prix de transfert devraient être tenus à jour et appliqués de manière cohérente. De plus, la coopération entre les administrations fiscales et autres organismes chargés de l’application de la loi devrait être améliorée.Certes, il faut aussi que les gouvernements méritent leur droit à percevoir l’impôt. Les participants à la réunion de Séoul ont reconnu que les attitudes du public à l’égard de l’impôt sont influencées par une série de facteurs, tels que la perception de la qualité des biens et services publics, et le niveau de confiance entre les citoyens et leurs gouvernements en général. Il appartient aux administrations fiscales et aux gouvernements de coopérer pour influer sur ces attitudes et obtenir cette confiance.La conférence de Séoul a convenu qu’au cours des deux prochaines années, les actions de l’OCDE dans ce domaine devraient porter sur quatre points : (i) Poursuite de l’élaboration du répertoire de l’OCDE des schémas fiscaux agressifs afin d’identifier les tendances et les mesures permettant de les contrer.(ii) D’ici fin 2007, achèvement d’une étude sur le rôle des cabinets d’avocats et d’experts comptables, des autres conseillers fiscaux et institutions financières dans le domaine de l’indiscipline fiscale et de la promotion de dispositifs inacceptables de réduction de l’impôt.(iii) Recherche des modalités selon lesquelles les Principes de gouvernement d’entreprise de l’OCDE de 2004 pourraient s’appliquer dans le domaine fiscal.(iv) Amélioration de la formation des agents des impôts dans le domaine de la fiscalité internationale.Les progrès accomplis sur ces initiatives seront réexaminés lors de la prochaine réunion du Forum, organisée par l’Afrique du Sud en janvier 2008.RéférencesLes travaux de l’OCDE sur l’administration fiscale et le texte de la Déclaration de Séoul sont disponibles sur : www.oecd.org/ctp/afTravaux de l’OCDE sur les prix de transfert : www.oecd.org/ctp/ptPrincipes de gouvernement d’entreprise de l’OCDE : www.oecd.org/daf/affairesdentreprises/droit©L’Observateur de l’OCDE, n°257, octobre 2006


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