Le nouveau pragmatisme de l’Amérique latine*

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La croissance et une stabilité sans précédent se sont installées dans quelques grands pays d’Amérique latine. Les raisons en sont plus originales qu’il n’y paraît.

Cette année, l’Amérique latine est de nouveau sous les projecteurs. Le climat politique se réchauffe une fois de plus, sur fond d’élections majeures dans plusieurs pays. Les perspectives économiques restent radieuses, la faiblesse des taux d’intérêt et le niveau élevé des prix des matières premières exportées soutenant des taux de croissance de style asiatique, tandis que la Chine, en particulier, absorbe des quantités considérables de soja, de fer, de cuivre, de pétrole et de gaz. Les marchés émergents sont inondés de liquidités, les investisseurs étant attirés par les forts rendements qu’ils offrent. L’Amérique latine a enregistré trois années d’expansion consécutives, la première série de ce type en l’espace d’un demi-siècle, et qui semble devoir se poursuivre en 2006.Mais ces résultats impressionnants dissimulent un contexte social et politique plutôt agité. Les marchés mondiaux ont certes stimulé la croissance, mais la pauvreté persistante liée au mécontentement social a renforcé l’attrait populaire des politiques anti-mondialisation. Des présidents ont dû quitter leurs fonctions en Argentine, en Bolivie, en Équateur et au Pérou, et ont été remplacés par des figures populistes comme Evo Morales, un Indien autochtone, de gauche et critique à l’égard des États-Unis.Les Latino-Américains – et les marchés – sont divisés à propos de ces changements. Certains voient se profiler de l’instabilité et une aggravation de la pauvreté. D’autres espèrent en un avenir meilleur et une plus grande indépendance. Mais si l’on prend un peu de distance, ce qui ressort de ces événements n’est pas tant les mouvements de protestation populaires que les transformations profondes, quoique moins retentissantes, qui ont eu lieu en quelques décennies dans certains pays de la région. En fait, depuis un quart de siècle, plusieurs pays d’Amérique latine mettent en place des cadres institutionnels et des bases monétaires et budgétaires, sans se limiter à une trajectoire prédéterminée ou à une idéologie stricte. Le Chili en fait partie, de même que le Brésil et le Mexique.Penchons-nous d’abord sur le Chili. Longtemps considéré comme un pionnier de la transformation économique, le Chili a de nouveau ouvert la voie en mars 2006, lorsque Mme Bachelet est devenue la première femme à accéder à la présidence d’un pays d’Amérique du Sud. Néanmoins, loin de représenter un revirement radical, cet événement majeur reflète le nouveau pragmatisme chilien. Au lieu de sombrer dans la fracasomanía (le syndrome de l’échec) comme l’ont fait certains pays de la région par le passé, le Chili affiche un optimisme généralisé, ce qu’Albert Hirschmann appellerait une « propension à l’espoir ».Examinons par exemple la privatisation du système de retraite, qui était en termes de réglementation un ouvrage institutionnel de qualité exceptionnelle. Créés au début des années 80, les fonds de pension chiliens ont affiché des rendements élevés au cours de la première moitié des années 90, et ont tenté de s’adapter au faible taux d’épargne national, tout juste à 20 % du PIB. Des réformes du marché du travail informel ont également été engagées en vue d’étendre autant que possible la portée du système de retraite. En conséquence, plus de la moitié des travailleurs chiliens sont maintenant couverts, soit bien davantage que dans de nombreux autres pays d’Amérique latine. En outre, les actifs du système sont estimés à 71 % du PIB (75 milliards USD en 2005) et enregistrent une forte croissance annuelle.Après le retour à la démocratie en 1989, le pays aurait pu être tenté de créer encore un nouveau modèle, dans l’euphorie de la rupture avec le régime militaire. Il n’en a rien été. Les démocrates chiliens ont intensifié les réformes existantes, conjuguant l’orthodoxie monétaire et budgétaire avec des mesures sociales et la recherche d’une croissance équilibrée. En bref, cette réforme est symbolique de la nouvelle orientation vers une transformation pragmatique et progressive, après des années de vertige idéologique.Le système de retraite chilien n’est sans doute pas parfait – il est encore loin d’assurer une couverture universelle, et il faut davantage encourager l’épargne et relever le niveau des pensions normales, qui est actuellement d’environ 130 dollars par mois. Ce processus a cependant permis le développement d’un robuste marché des capitaux à long terme, et la réduction de la dépendance du Chili à l’égard des sources de financement externes. Ses réformes en matière de retraites ont même servi de modèle à d’autres pays d’Amérique latine, avec des résultats variables. Il n’est donc pas surprenant que l’autorité de régulation nationale, la Superintendencia, soit respectée et considérée comme l’institution la plus crédible et la plus accomplie sur le plan technique du pays.Le pragmatisme a également été à l’oeuvre sur le front extérieur. Bien que le Chili ait ouvert ses marchés et signé des accords de libre-échange avec des pays du monde entier, dont le Japon, la Corée et, récemment, la Chine, il a conservé des mécanismes de contrôle des mouvements de capitaux (qui ont toutefois été « suspendus » en 1998).De même, malgré des privatisations généralisées, la principale entreprise du pays est restée publique. Codelco, le géant du cuivre, est un véritable champion mondial puisqu’il assure 30 % de la production de cuivre de la planète et 20 % des exportations totales du Chili. Codelco constitue à ce titre le premier actif du pays, représentant 15 % du budget national et près de 5 % du PIB.Le pragmatisme du Mexique a émergé un peu plus tard, avec la signature de l’accord de libre-échange (ALENA) conclu avec les États-Unis et le Canada en 1994. Le pays avait déjà rejoint le GATT, et était devenu le premier membre latino-américain de l’OCDE la même année. Mais avec l’ALENA, c’était la première fois qu’une économie émergente du « sud » formait une zone de libre-échange avec des pays industrialisés du « nord ». Ceci a constitué un test pour le Mexique, comme l’a montré la crise monétaire peu après le lancement de l’ALENA, suivie par des sévères programmes de restructuration. Malgré ces difficultés, l’économie a tenu bon. De même que pour l’adhésion de l’Espagne à l’Union européenne environ dix ans auparavant, ce processus devait permettre à l’économie de bénéficier d’un ancrage crédible à l’extérieur. En 2000, le pays a connu un changement de gouvernement sans heurt, qui n’a déclenché pour une fois aucune crise financière. Cette accession à la normalité politique marquait un nouveau progrès décisif.Le Mexique peut maintenant s’appuyer sur divers stabilisateurs institutionnels, le pragmatisme économique étant dorénavant à la base de l’action gouvernementale. Tandis que la banque centrale accumulait plus de 70 milliards de dollars de réserves, le peso mexicain s’est stabilisé et le taux d’inflation a diminué : il est tombé de 5,2 % en 2004 à 3,3 % en 2005, soit son niveau le plus bas en près de quarante ans. Les finances publiques sont maintenant à peu près équilibrées, et le Mexique est le seul grand pays d’Amérique latine, avec le Chili, à être classé dans la catégorie « investissement » par les agences de rating. Nul ne songerait aujourd’hui à mettre en péril une telle stabilité, pas même Manuel López Obrador, l’ancien maire de Mexico et candidat de gauche à l’élection présidentielle de 2006, dont la récente tournée régionale « axée sur les marchés » incluait une halte à Wall Street.Le fait que le gouverneur de la banque centrale, aujourd’hui indépendante du pouvoir politique, soit en fonction jusqu’en 2009 contribue à rassurer les marchés, de même que la présence de l’Institut fédéral électoral (IFE), une autre innovation destinée à assurer la supervision indépendante des élections démocratiques. Globalement, les conditions économiques et institutionnelles requises sont réunies pour que le vainqueur du scrutin de 2006 reste sur la voie des réformes pragmatiques, et aide ainsi le Mexique à poursuivre sa transformation remarquable des dix dernières années.Le cas brésilien est différent. En fait, après bien des promesses et plusieurs faux départs, les marchés financiers se sont inquiétés de l’arrivée au pouvoir de Lula, mais ont été finalement agréablement surpris par son attachement à l’orthodoxie monétaire et budgétaire des précédentes administrations. En 2004, Lula a réussi à hisser le taux de croissance économique du pays aux environs de 5 %. Dans le même temps, comme dans le cas du Chili et du Mexique, il s’est tourné vers les échanges pour ancrer le processus de transformation. Bien que le taux de change se soit apprécié de près de 15 % en 2005, l’excédent commercial a atteint le niveau record de 45 milliards de dollars, les exportations totales s’établissant à plus de 100 milliards pour la deuxième année consécutive.La dynamique du changement a été forte, et plusieurs réformes importantes sur le budget, les retraites et le secteur bancaire ont franchi le cap des débats parlementaires. Bien que très critiqués, les programmes sociaux et les investissements d’infrastructure de Lula n’ont pas porté atteinte à la nouvelle orthodoxie budgétaire et monétaire. En outre, Lula s’est efforcé de tenir ses promesses d’une croissance plus juste, plus efficiente et plus équitable. Il a relevé les minima salariaux et tenté de relancer les programmes sociaux dans les domaines de l’enseignement et de la santé. Son combat contre la faim pourrait également donner de bons résultats, comme en témoigne le recul de la pauvreté constaté au cours des deux dernières années par la Fondation Getulio Vargas, un institut de recherche local. Que Lula soit réélu ou non en 2006, le pragmatisme semble maintenant si bien installé que le candidat qui remportera le scrutin d’octobre prochain ne changera probablement pas de cap.Au lieu de se lancer dans des stratégies irréalisables, le trio Chili/Mexique/Brésil a exploré l’art du possible pour conduire le changement. Ces expériences inciteront-elles le reste de l’Amérique latine à les imiter et à s’éloigner des écueils où sévissent les sirènes populistes ? Certains sont prêts à s’engager dans cette voie, comme l’Uruguay, où un gouvernement de gauche revendiquant ce nouveau pragmatisme vient également d’arriver au pouvoir. Mais en Bolivie, en Équateur et au Venezuela, tout semble indiquer le contraire. Quoi qu’il en soit, cette année électorale est encore jeune et, s’il reste à voir quelle tendance prendra le dessus, il y a fort à parier que le reflux de la nouvelle vague de pragmatisme latino-américain n’est pas pour demain.*Cet article s’appuie sur le livre de l’auteur, Amérique latine. Révolutionnaire, libérale, pragmatique, publié par les éditions Autrement et le CERI en 2005. Cet article a été écrit spécialement pour L’Observateur de l’OCDE.©L’Observateur de l’OCDE, n°255, mai 2006


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