Les finances publiques de l’Amérique latine

Ces dernières années, les gouvernements d’Amérique latine ont fait d’énormes progrès dans l’amélioration de leur gestion fiscale. Quelles sont les prochaines étapes?
Département des Affaires économiques

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La responsabilité budgétaire n’est plus un sujet tabou en Amérique latine. Le Mexique, par exemple, autrefois en proie à des déficits budgétaires explosifs, est devenu un acteur économique stable sur la scène mondiale. Mais ce pays membre de l’OCDE n’est pas un cas unique. Les gouvernements nouvellement élus au Brésil et au Chili promettent la rigueur budgétaire.
Les pays d’Amérique latine qui sont parvenus à la stabilité économique ont largement assaini leurs finances publiques et semblent partager l’opinion selon laquelle la discipline budgétaire est un préalable à la croissance durable et à la résilience qu’exige l’économie mondialisée actuelle. Cependant, certains pays connaissent encore des déficits budgétaires chroniques et des dettes publiques élevées, déséquilibres qui ont causé de nombreuses perturbations des marchés dans la région durant la plupart des années 80 et une partie des années 90. Que peuvent-ils apprendre de l’expérience de leurs voisins plus robustes ?Beaucoup, selon une monographie sur les finances publiques en Amérique latine récemment publiée par le département des Affaires économiques de l’OCDE. Cette étude fait valoir que l’ajustement budgétaire a représenté davantage qu’un objectif majeur. Il constituait un volet central de l’action entreprise par les gouvernements les plus réformistes de la région pour renforcer les institutions de gestion budgétaire, refréner l’ardeur dépensière à l’échelon infranational, accroître la transparence et stimuler la confiance des marchés. Ainsi, la loi sur la responsabilité budgétaire promulguée au Brésil en 2000 résulte d’un long processus institutionnel qui instaure des contraintes budgétaires à tous les niveaux d’administration. Ce cadre a été mis à l’épreuve dans des périodes de tensions financières et s’est révélé efficace, renforçant ainsi les attentes.Il faut aussi mentionner la règle chilienne de l’excédent budgétaire structurel, qui exige un excédent de 1 % du PIB, compte tenu des effets du cycle économique et des prix du cuivre. Cette règle n’est pas inscrite dans un texte de loi, mais fonctionne de façon satisfaisante et devrait être entérinée par l’administration récemment élue. Une autre caractéristique de ces économies relativement robustes a été la réforme structurelle, notamment la déréglementation des marchés de produits, notamment des services d’utilité publique. Les réformes des retraites ont également favorisé le processus global d’ajustement budgétaire.Malgré des accomplissements remarquables, il reste plusieurs défis à relever. De nombreux gouvernements ont obtenu un redressement spectaculaire de leurs comptes budgétaires, même dans des périodes difficiles, en pratiquant des augmentations d’impôts et des coupes dans l’investissement public, au lieu de réduire les dépenses courantes.Comme le montre l’étude, l’effort budgétaire doit aboutir à une baisse durable de la dette publique, afin que la politique budgétaire puisse davantage jouer un rôle stabilisateur dans l’économie, au lieu de créer des points de vulnérabilité. Tout le monde reconnaît qu’un endettement élevé amoindrit la capacité des pouvoirs publics de sortir l’économie de la récession en augmentant les dépenses et en réduisant les impôts. C’est vrai dans les pays développés, mais plus encore dans les économies de marché émergentes, et surtout en Amérique latine, où l’accès aux marchés internationaux pour le financement du budget n’est jamais assuré, en particulier dans les périodes difficiles.En outre, l’expérience de plusieurs pays de l’OCDE montre que l’ajustement budgétaire est plus durable lorsqu’il résulte de coupes dans les dépenses, en particulier dans la masse salariale du secteur public, que d’un alourdissement de la fiscalité. En d’autres termes, la qualité des mesures d’assainissement budgétaire est importante.Comment poursuivre des ajustements de qualité ? La liste des prescriptions est longue. Pour commencer, les budgets doivent être plus flexibles. Le produit d’un impôt ne devrait pas être automatiquement alloué à un programme prédéterminé, comme cela se fait dans certains pays. Cela limite la capacité des gouvernements de réagir à l’évolution des conditions macroéconomiques. De surcroît, il devient difficile de redéployer des ressources pour financer des programmes plus utiles à cours de fonds.Autre impératif : s’attaquer au déséquilibre de la répartition des revenus en Amérique latine. De nombreux pays consacrent déjà une bonne partie du revenu national aux programmes sociaux, mais les résultats sont rarement à la hauteur des sommes investies. Ici aussi, c’est la qualité qui est en cause. Certes, quelques programmes novateurs se révèlent payants, notamment les mesures conçues pour améliorer le ciblage des programmes sociaux (Bolsa Família au Brésil, Chile Solidario au Chili et Oportunidades au Mexique) et pour faire en sorte que la population ait accès aux services de première nécessité. Dans l’ensemble, néanmoins, une approche plus axée sur les résultats est nécessaire.En même temps, il ne faut pas sous-estimer le besoin d’investissements publics dans les infrastructures. De fait, l’Amérique latine souffre toujours d’un grave « déficit d’infrastructure » qui pèse sur son potentiel de croissance et sur ses budgets. Certains pays, dont le Chili et le Mexique, s’appuient sur des partenariats public-privé pour assurer le financement d’infrastructures. Fin 2002, les autoroutes, ports et aéroports les plus importants du Chili avaient été mis en concession, avec des investissements de l’ordre de 5 milliards de dollars US. D’une manière générale, pour que ces partenariats s’avèrent efficaces, ils exigent une évaluation judicieuse des projets, un partage équitable des risques entre l’État et le secteur privé, et une gouvernance stricte pour préserver le budget.Côté recettes, il faut avant tout élargir les assiettes fiscales et réduire les prélèvements qui induisent les plus fortes distorsions, par exemple les taxes à l’exportation en Argentine. Le Brésil, comme plusieurs autres pays de la région, continue de taxer les débits bancaires, ce qui décourage l’intermédiation financière dans la plupart des cas. En revanche, les prélèvements fédéraux sur le chiffre d’affaires au Brésil, qui engendraient une imposition en cascade, ont été convertis en taxes sur la valeur ajoutée. C’est une évolution positive.Une autre difficulté à surmonter est la forte dépendance de certains pays à l’égard des recettes tirées de ressources naturelles. Ce problème peut toutefois être résolu, comme au Chili, qui protège ses finances publiques des fluctuations des cours du cuivre grâce à un fonds de stabilisation des prix très efficace. Se pose aussi la question de l’accroissement des recettes fiscales. À 36 % du PIB en 2004, le ratio impôts/PIB du Brésil est déjà plus proche de la moyenne OCDE que celui des autres pays d’Amérique latine. Mais dans des pays comme le Pérou ou le Mexique, les recettes publiques sont beaucoup plus faibles, autour de 15 à 20 % du PIB. Cela reflète l’incapacité de l’État d’assujettir davantage de secteurs dynamiques à l’impôt.La consolidation de l’ajustement budgétaire a naturellement une dimension politique. Les décideurs publics peuvent comprendre que la rigueur budgétaire est payante, et que la générosité à court terme risque de provoquer des dommages durables. Cependant, le soutien public à la réforme ayant décliné dans certains pays, il en est résulté une vague de mesures populistes. Mais parce qu’elles exigent des changements institutionnels et culturels, la plupart des réformes demandent du temps pour porter leurs fruits. Elles peuvent aussi se révéler douloureuses à court terme. Les dirigeants doivent donc s’employer à obtenir une forte adhésion du public à la réforme ; il leur faut par exemple mettre en place des filets de sécurité abordables et efficaces pour protéger les catégories les plus vulnérables. Une promotion efficace des avantages de la réforme auprès de l’opinion publique et des diverses parties prenantes s’avère également utile. Par exemple, combien de Latino-américains voudraient aujourd’hui revenir à l’époque de l’inflation galopante ?Les gens savent bien qu’avant d’aboutir, le parcours de la réforme peut être long et pénible. Les raccourcis sont peut-être tentants, mais dans un monde concurrentiel, la mauvaise gestion budgétaire est un luxe que l’Amérique latine ne peut plus s’offrir.RéférencesOCDE (2006), Challenges to Fiscal Adjustment in Latin America : The Cases of Argentina, Brazil, Chile and Mexico, Paris.OCDE (2005), Études économiques de l’OCDE : Brésil, Paris.OCDE (2005), Études économiques de l’OCDE : Chili, Paris.©L’Observateur de l’OCDE n° 254, mars 2006


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