Comment faire fonctionner les partenariats

Les partenariats public-privé ont été critiqués pour ne pas tenir leurs promesses. Mais dans le domaine du développement, les alliances bien gérées fonctionnent, et peuvent de plus stimuler l’efficacité de l’aide. Voici de quelle façon.
Directeur du Bureau des alliances pour le développement mondial, USAID
Imaginez qu’il existe une noix qui puisse sauver des milliers d’habitants des pays pauvres de la famine. Imaginez que cette noix permette de nourrir un enfant pendant un mois pour une vingtaine de dollars, à peu près comme le lait thérapeutique, mais qu’à la différence des autres aliments thérapeutiques, celui-ci ne nécessite pas de préparation, soit emballé, se conserve une fois ouvert, se transporte facilement et puisse être distribué directement aux familles.
Enfin, imaginez que tout ce qu’il faille pour mettre cette noix à la disposition des plus nécessiteux, ce soit des investissements dans la production locale, du savoir-faire et un travail de promotion. Tout cela vous paraît pure élucubration ? Pourtant, cette noix existe. Grâce à une initiative remarquablement simple lancée par USAID en partenariat avec Nutriset, entreprise alimentaire française spécialisée dans la recherche de solutions pour lutter contre la malnutrition, elle est aujourd’hui utilisée pour soulager les victimes de la famine.À USAID nous avons baptisé « Global Development Alliance » (GDA – Alliance pour le développement mondial) ce genre de partenariat public-privé. Nutriset est l’inventeur d’un aliment thérapeutique prêt à l’emploi à base d’arachide, à forte teneur en protéines et hautement énergétique, appelé Plumpy’nut. Les arachides sont désormais transformées et emballées dans les régions de production, par exemple au Malawi ou au Niger. Autrement dit, cette initiative sauve des vies, et permet en outre un transfert de connaissances et de technologies, contribuant ainsi à améliorer la capacité des gouvernements et des populations concernés de lutter contre la malnutrition.C’est là un exemple concret de partenariat public-privé. Il s’agit d’un accord entre deux parties ou plus pour cerner un problème de développement et y apporter une solution. Comme pour Plumpy’nut, il s’agit d’une approche, non d’une fin en soi. Loin de se contenter de sous-traiter la fourniture d’un service à une entreprise privée, USAID et ses partenaires poursuivent un objectif partagé en associant leurs ressources et en partageant les risques. Les ressources incluent l’argent, mais aussi le capital humain, les technologies et les brevets, un accès au marché, des pratiques commerciales performantes, une influence, des réseaux locaux, ou tout autre atout. Du fait qu’elles accroissent l’envergure, l’efficacité et la créativité des efforts pour le développement, les alliances public-privé contribuent à rendre l’aide plus efficace et à accélérer les progrès vers les Objectifs du millénaire pour le développement.La GDA est un modèle d’aide au développement qui associe à des apports financiers les ressources, les compétences et l’inventivité de tout un éventail d’acteurs. Ensemble, ils fournissent une part croissante du capital humain et financier, et des autres ressources consacrées au développement mondial. Ces partenariats permettent de mobiliser les compétences et les ressources spécifiques de chaque partenaire et de les mettre au service du règlement de problèmes qu’un acteur isolé ne parviendrait pas à résoudre.Pour lancer Plumpy’nut, USAID et une organisation non gouvernementale (ONG), Project Peanut Butter (PPB), se sont alliées à Nutriset pour créer un site de production au Malawi. Nutriset a fourni des financements et le brevet. Étant une organisation à vocation humanitaire, Nutriset n’a retiré aucun profit de sa contribution, qui a permis d’aider 60 000 enfants. USAID a fourni 130 000 USD à PPB pour financer les installations et former le personnel malawien ; de leur côté, PPB et Nutriset ont investi 450 000 USD dans l’affaire. L’usine utilise des matières premières locales et augmentera bientôt sa capacité.

«USAID a mobilisé 1,4 milliard de dollars de ses propres fonds, plus 4,6 milliards d’autres partenaires dans le cadre de près de 400 partenariats public-privé.»

À l’évidence, il faut une approche stratégique non seulement pour la mise en oeuvre des projets de développement, mais aussi pour leur identification, leur conception et leur financement. USAID estime qu’une telle approche est applicable à tous les secteurs dont elle s’occupe, notamment l’agriculture et la santé, mais aussi la démocratie et la gouvernance.USAID a toujours collaboré avec des ONG, des fondations, des sociétés à but lucratif et d’autres acteurs. Aujourd’hui, par le biais des GDA, elle travaille avec des organismes caritatifs, des diasporas et d’autres intervenants. C’est sa manière de s’adapter à l’évolution du contexte. Au cours des 30 dernières années, les flux de ressources provenant des États-Unis à destination des pays en développement ont beaucoup changé, et proviennent désormais à 85 % des investissements en capital, des envois des immigrés et de diverses formes de dons privés. L’aide publique au développement (APD) n’en représente qu’environ 15 %. Dans les années 70, la répartition était quasiment inverse, et l’État fédéral américain était le principal pourvoyeur de l’aide au développement.L’APD demeure bien sûr primordiale, et le pourcentage d’accroissement de l’APD nette a été plus élevé sous l’administration Bush que sous n’importe quelle autre depuis la présidence de Truman. Selon les estimations, elle atteindrait plus de 25 milliards USD en 2005, contre 10 milliards USD en 2000.Cependant, avec le rôle grandissant joué par le secteur privé et la société civile, l’initiative GDA est utile. Au cours des quatre ans écoulés depuis son lancement, USAID a mobilisé 1,4 milliard USD de ses propres fonds, plus 4,6 milliards USD d’autres partenaires dans le cadre de près de 400 partenariats public-privé.Dans certains secteurs, une collaboration avec des entreprises privées est essentielle. Dans le cas de l’agriculture, par exemple, les épiceries se multiplient dans les zones rurales de pays en développement comme le Nicaragua. En exigeant des agriculteurs le respect de normes particulières, elles les préparent pour l’accès aux marchés mondiaux.Cliquez ici pour agrandir l'image.À part Plumpy’nut, on compte plusieurs exemples de partenariats fructueux. La société néerlandaise Royal Ahold est l’un des plus gros acheteurs de produits alimentaires au monde. Elle co-finance avec des ONG des projets sur le terrain au Ghana, dans le cadre desquels elle apporte en outre sa connaissance des normes de qualité et phytosanitaires ainsi que du développement des produits agricoles. Elle met surtout sa chaîne d’approvisionnement au service du développement, chose qu’USAID ne pourrait à l’évidence faire.Grâce à cette alliance, cette société encourage de nouvelles activités, par exemple une ligne de produits cosmétiques à base de beurre de karité. La contribution d’USAID s’est montée à plus de 2 millions USD et celle de Royal Ahold à davantage encore, sous forme de contributions financières, de compétences techniques, etc.Citons encore le partenariat entre la société suisse Nestlé et des acheteurs de cacao américains, britanniques et autres en Afrique occidentale. Ils travaillent avec les petits agriculteurs locaux pour améliorer la productivité et la qualité du cacao dans la région. USAID y a investi 2,1 millions USD en 2006, et les autres partenaires, 7,6 millions USD. Il y a aussi l’alliance pour la gestion durable des forêts nouée avec la firme suédoise Ikea, Home Depot et d’autres gros acheteurs de bois, dans laquelle USAID a mis plus de 7,5 millions USD depuis 2002 et les autres partenaires plus de 27,5 millions USD.Dans le domaine de la gouvernance, USAID participe au Fonds pour la démocratie dans les Balkans, avec le Fonds Marshall allemand, la Fondation Charles Stuart Mott et la Fondation Rockefeller ainsi que les gouvernements de la Grèce, des Pays-Bas et de la Suède. Créé en 2003 pour financer des initiatives locales et régionales de consolidation de la paix, de démocratisation et de coopération régionale en Europe du Sud-Est, ce fonds a octroyé plus de 240 subventions, pour un montant total de plus de 6,2 millions USD.La GDA n’est pas le seul organisme gouvernemental à nouer des alliances. Ces dernières années, des institutions d’autres pays de l’OCDE ont mis en place des partenariats, notamment la GTZ* allemande, le Department for International Development (DFID) britannique et l’Agence canadienne de développement international (ACDI). Nous pouvons cependant tirer de notre expérience quelques enseignements utiles.

«Nous avons constaté que les dons donnent de meilleurs résultats que le soutien budgétaire.»

Premièrement, nous avons constaté que les dons donnent de meilleurs résultats que le soutien budgétaire. En général, USAID et ses partenaires du secteur privé mettent des fonds à la disposition des organismes exécutants, habituellement des ONG. Nous avons remarqué que les entreprises, les organisations caritatives, les fondations, etc. préfèrent passer par l’intermédiaire d’ONG, et associer les gouvernements et autorités locales des pays hôtes en qualité de partenaires.Un deuxième enseignement important est que le partenariat peut considérablement renforcer l’efficacité de l’aide dans certains secteurs. Dans l’agriculture, il semble que la productivité ait été stimulée par l’apport de la discipline du marché, d’une expertise et de normes de qualité. Et, grâce aux stages et emplois à plein temps au sein des entreprises partenaires, le profit en termes de capital humain peut être substantiel.Quelques mises en garde s’imposent également. Il faut être conscient que si le partenariat permet un partage des risques, il n’efface pas le risque. Par exemple, certains bons projets ont dû être arrêtés à un stade avancé par suite d’une soudaine insuffisance de financements commerciaux. En outre, le partenariat nécessite du temps et de l’énergie, il requiert une attention constante.Par ailleurs, le partenariat a ses ennemis. Certains y voient un effort « impérialiste » de normalisation des marchés mondiaux qui lèserait par exemple les petits agriculteurs locaux, incapables de s’aligner. Ces arguments tendent à sous-estimer les avantages mutuels du partenariat, pour les populations locales comme pour les organismes et entreprises. Les partenaires devraient cependant davantage penser aux possibilités pour les agriculteurs qui ne satisfont pas les exigences de productivité d’un certain marché de se reconvertir vers d’autres activités, liées à l’agriculture ou non, comme la transformation et le conditionnement de produits alimentaires ou le tourisme.Il ne fait aucun doute qu’un partenariat bien géré est bénéfique pour toutes les parties, mais les organismes de développement doivent cependant prendre quelques précautions élémentaires.Premièrement, ils doivent tenir compte de l’ensemble des activités nationales qui concourent au développement. Le meilleur moyen de faire évoluer les mentalités sur le sens réel de la coopération pour le développement est d’intégrer les investissements, les subventions, les dons privés et même les bourses d’études dans le paysage de l’aide.Deuxièmement, il faut consolider l’aspect institutionnel des alliances public-privé par la mise en place de sortes de « centrales » de coordination. La constitution de partenariats demande un temps considérable et nécessite des compétences et des ressources spécifiques. Ce genre de dispositif institutionnel faciliterait l’intégration des alliances public-privé dans la planification stratégique et éviterait qu’elles ne soient considérées comme de simples accessoires.D’autres mesures sont aussi à envisager, de l’organisation de formations en vue de sensibiliser le personnel à l'inventaire des compétences et à l'apprentissage du travail en équipe, en passant par l’établissement de réseaux et autres dispositifs de communication afin de récolter de nouvelles idées et de nouer de nouveaux partenariats.Il est également important d’afficher les cas de réussite, tout en s’instruisant des échecs. Trop souvent, les travailleurs du développement oeuvrent dans l’anonymat. Un peu de publicité sur leurs succès renforcerait leur motivation et celle des agences, et soulignerait les pratiques exemplaires.Pour ce qui est de la question cruciale du financement, il faut rappeler que soutien budgétaire et partenariat font rarement, voire jamais, bon ménage. Les organismes qui envisagent des partenariats doivent s’assurer que des subventions sont disponibles pour les ONG associées.L’instauration de partenariats est une tâche ardue et, comme le développement lui-même, de longue haleine. Mais le jeu en vaut la chandelle. À la GDA, plus nous observons l’évolution des partenariats, plus les objectifs de développement gagnent en clarté et plus nous avons la certitude d’avancer dans la bonne direction. Il est aujourd’hui inconcevable de revenir aux méthodes d’avant la naissance de Plumpy’nut.*Gesellshaft für Technische Zusammerarbeit©L’Observateur de l’OCDE, n°255, mai 2006


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