L’investissement au service du développement

Le Cadre de politiques pour l’investissement de l’OCDE
Directeur, Politique des Exportations et de l’Investissement, ministère fédéral autrichien de l’Économie et de l’Emploi, et Président du Comité de l’investissement de l’OCDE

Un nouveau dispositif est mis en place pour aider les gouvernements à attirer les investissements et à en bénéficier. Quel est son fonctionnement ?

L’investissement privé est un moteur essentiel de la mondialisation. Les flux d’investissements transfrontaliers ont triplé en à peine dix ans et le volume des réserves de capitaux étrangers équivaut aujourd’hui à deux fois le PIB mondial. L’investissement privé agit comme un catalyseur puissant de croissance et a démontré, dans les économies émergentes d’Asie et d’Amérique du Sud, qu’elle était une arme extrêmement efficace pour réduire durablement la pauvreté. À condition, toutefois, d’être soutenue par des politiques appropriées.Tous les pays ne profitent pas pareillement de la hausse des investissements. Les flux de capitaux internationaux en direction des pays en développement se concentrent sur une poignée d’entre eux et ignorent quasiment le continent africain. En 2003, cinq pays non membres de l’OCDE représentaient à eux seuls plus du quart de la valeur totale des flux d’investissements étrangers provenant des pays membres.Ce déséquilibre géographique s’explique par plusieurs facteurs. Tout d’abord, l’investissement est l’objet d’une concurrence effrénée. Si des critères tels que la taille du marché ou l’emplacement géographique interviennent dans les décisions des investisseurs, c’est avant tout la médiocrité de l’environnement économique et la faiblesse du cadre de l’investissement qui pénalisent les pays. Il ne suffit pas de mettre en place des normes élevées, encore faut-il que les autorités soucieuses d’attirer l’investissement disposent des moyens pour les appliquer et les faire respecter.Il n’y a pas de recette facile pour attirer plus d’investissement. Comme le confirmeront tous les organismes publics investis de cette mission, les expédients comme l’octroi de subventions sont voués à l’échec s’ils se heurtent à des obstacles tels qu’une bureaucratie trop onéreuse. L’expérience et les analyses de l’OCDE démontrent que le plus sûr moyen de tirer pleinement profit de l’investissement international est d’instaurer un ensemble de conditions nécessaires pour attirer, et aussi retenir, les flux de capitaux étrangers.Cela suppose de fixer des objectifs exigeants en termes de transparence, d’équité des procédures, d’ouverture et de responsabilité des entreprises. C’est dans cette optique que l’OCDE, ses partenaires non membres et la Banque mondiale, ont décidé de mettre au point un Cadre de politiques pour l’investissement. Son objectif est simple : aider les gouvernements, les investisseurs et les autres acteurs concernés à tirer le meilleur parti de l’investissement international. Comment se présente ce Cadre, de quelle manière fonctionne-t-il et à qui s’adresse-t-il ?Précisons tout d’abord le contexte. Attirer l’investissement n’est pas une fin en soi, mais plutôt un moyen parmi d’autres d’atteindre une croissance et un développement durables. La communauté du développement a reconnu le rôle fondamental de l’initiative privée dans toute stratégie de lutte contre la pauvreté. L’adoption, en 2002, du Consensus de Monterrey des Nations unies par 182 gouvernements est née de cette constatation commune. En septembre 2005, le sommet mondial des Nations unies a réitéré son engagement en faveur de la mobilisation de l’investissement privé, national et étranger, pour promouvoir le développement économique et atteindre les objectifs de la déclaration du Millénaire.Le Cadre de politiques pour l’investissement vise à faire progresser la mise en oeuvre du Consensus de Monterrey, par une démarche qui associe l’ensemble des pouvoirs publics. Une politique d’investissement peu ambitieuse ne parviendra guère à drainer les fonds privés. De même, une stratégie d’attraction des investissements mal conçue risque d’instaurer des systèmes d’incitation qui faussent les décisions des entreprises, ou qui découragent même parfois les investisseurs privés. Les allègements fiscaux, par exemple, ne peuvent avoir qu’un impact limité, voire néfaste, sur l’environnement économique s’ils s’accompagnent de nouvelles taxes ou détournent des fonds normalement affectés à l’enseignement.Pour supprimer ces effets pervers, il convient de mettre en place des politiques avisées de promotion de l’investissement. Celles-ci doivent viser à corriger les défaillances du marché et à valoriser les atouts de l’environnement national.L’instauration d’un cadre cohérent constitue la marque distinctive du Cadre de politiques pour l’investissement. Il est avant tout un instrument à l’usage de différents groupes de pays pour comparer leurs stratégies aux pratiques reconnues à l’échelle internationale. Il met l’accent sur dix domaines qui, au-delà de la stabilité économique, influent fortement sur le climat de l’investissement : la politique d’investissement ; les mesures de promotion de l’investissement ; les politiques commerciale et de la concurrence ; la politique fiscale ; la gouvernance d’entreprise ; la responsabilité des entreprises et l’intégrité des marchés ; la valorisation des ressources humaines ; le développement de l’infrastructure et des services financiers ; la gouvernance publique.Pour chacun de ces domaines, une série de questions évalue la qualité et la cohérence de l’action publique. Ces questions sont inspirées de l’expérience des pays membres et non membres de l’OCDE, et des principes inscrits dans les accords internationaux. Ainsi, les questions relatives à la politique de l’investissement portent sur l’effet bénéfique que tous les investisseurs, nationaux ou étrangers, retirent de la transparence des réglementations, de la garantie du droit de propriété et de l’équité des procédures pour tous les investisseurs.L’importance qu’attache ce Cadre à la portée et à la cohérence des politiques d’investissement permet une prise en compte globale des intérêts des investisseurs, particulièrement dans les domaines qui influent indirectement sur le climat de l’investissement. Par exemple, l’une des questions porte sur les politiques commerciales qui limitent les importations : celles-ci représentent-elles un obstacle à l’investissement, dans le pays d’origine et dans le pays d’accueil, du fait qu’elles augmentent les coûts d’activité et rétrécissent les marchés ?En matière de politique de la concurrence, le Cadre cherche à s’assurer de la compatibilité des principes en vigueur avec une stratégie globale pour l’investissement. Il contribue en outre à réduire les incohérences entre différents pays. Un pays d’accueil peut ainsi être doté d’un système fiscal irréprochable, mais l’absence de conventions fiscales entre les pays d’origine et d’accueil peut avoir pour effet une double taxation involontaire des retours sur investissements. En bref, les questions cherchent à faire apparaître clairement le coût d’opportunité des choix de politique structurelle pour l’investisseur.Plutôt que de proposer des mesures spécifiques, le Cadre de politiques pour l’investissement est une référence mise à la disposition des pouvoirs publics pour l’élaboration de normes dans les domaines ayant une incidence sur le climat de l’investissement. Il peut aussi servir aux initiatives d’autoévaluation ou d’examen par les pairs de la coopération régionale, ainsi que des négociations multilatérales. Enfin, ce Cadre peut aider les organismes donateurs à concevoir des programmes plus efficaces de renforcement des capacités. Le but est de faciliter une convergence soutenue vers de bonnes pratiques et d’aider à créer des destinations plus transparentes et attirantes pour l’investissement. Plus de 50 pays membres et non membres de l’OCDE, réunis en un groupe de réflexion gouvernemental, participent à l’élaboration du Cadre de politiques pour l’investissement. Cette approche collaborative, qui repose sur une vaste consultation régionale, permet au Cadre d’être flexible et adaptable au contexte économique, juridique et culturel de pays ayant des stades différents de développement. Au cours d’une conférence conjointe de l’OCDE et du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), qui a eu lieu à Entebbe en mai 2005, l’étude du Cadre a été placée dans le contexte africain. En octobre 2005, une conférence de l’OCDE organisée à Rio de Janeiro en partenariat avec la Banque mondiale a examiné les aspects du Cadre présentant un intérêt pour les économies en développement, ainsi que les moyens de le mettre en oeuvre dans ces pays.La première version du Cadre doit être lancée mi-2006. De nombreux gouvernements de pays en développement, ainsi que des organisations et des initiatives régionales qui collaborent avec ces pays, telles que l’ASEAN, le NEPAD et l’APEC, ont déjà fait part de leur intérêt à son égard. C’est encourageant car, de toute évidence, l’évolution et les résultats du Cadre dépendent de l’usage qui en sera fait. Conçu comme un instrument « vivant », il doit évoluer avec les circonstances et les pratiques pour rester en phase avec la réalité.Cette initiative se situe également dans le prolongement des efforts multilatéraux visant à améliorer l’environnement économique au niveau international et national, comme le Programme de Doha pour le développement et le Sommet mondial de Johannesburg pour le développement durable. Elle est complémentaire d’autres instruments, tels que les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales.Le Cadre de politiques pour l’investissement de l’OCDE est une réponse innovante aux défis de la mondialisation. Il est du pouvoir des gouvernements et de la communauté du développement, en l’utilisant pour concevoir et surtout pour mettre en place des mesures appropriées, de concrétiser les promesses de l’investissement du Consensus de Monterrey. L’avancement du développement durable et l’éradication de la pauvreté sont en jeu.RéférencesOCDE (2005), Perspectives de l’investissement international, Paris.OCDE (2005), “Promoting Investment for Growth and Sustainable Development Worldwide”, brochure du Comité de l’investissement, disponible (en anglais) à l’adresse suivante: www.oecd.org/dataoecd/63/10/35250560.pdf.OCDE (2005), Investment for Development: 2005 Annual Report, Investment Policy Co-operation with non-OECD Economies.OCDE (2005), La responsabilité des entreprises dans le monde en voie de développement, Rapport annuel sur les Principes directeurs à l’intention des entreprises, Paris.©L’Observateur de l’OCDE, n°251, septembre 2005


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