La réforme est si difficile

Quelques réflexions sur l’économie politique du changement
Département des affaires économiques

Pourquoi est-il si difficile de mettre en œuvre une réforme économique de grande envergure ? Et, plus fondamentalement, en quoi consiste une réforme économique ? Notre meilleure chance de progresser à l’avenir réside dans une compréhension claire du problème.

La difficulté de mettre en œuvre des réformes économiques fondamentales de grande envergure se confirme par le simple fait qu’elles sont assez rares. La plupart des mesures observées dans l’histoire économique de la zone OCDE consistent davantage à tenter « d’affronter » – souvent tardivement – les problèmes, ou à faire un pas en avant puis un pas en arrière. Je pense que toute réforme significative exige la conjonction de deux facteurs qui ne vont pas souvent de pair : l’opinion largement partagée par la population que « les choses doivent changer », et des dirigeants capables de transformer cette insatisfaction générale en un programme concret, qui cristallise les problèmes et montre la manière de les résoudre. La plupart du temps, la politique dans les démocraties se révèle des plus conservatrice. Il est rare que des gouvernements soient mandatés pour procéder à de véritables changements.Pour comprendre pourquoi il en est ainsi, il est nécessaire de déterminer ce que sont véritablement les réformes économiques. Comment distinguer une authentique réforme économique d’un changement arbitraire d’orientation ? Il n’existe pas à ma connaissance de réponse communément admise à cette question, et celle que je propose est sans doute incomplète : la meilleure définition que je puisse fournir est qu’une réforme économique est un changement de politique destiné à améliorer l’efficience statique ou dynamique de la répartition des ressources dans l’économie. Mais, fondamentalement, cela implique de supprimer des rentes qui se sont constituées dans le système économique ou, pour élargir quelque peu le concept, de réduire ou modifier des droits acquis. Naturellement, tout programme politique pourrait impliquer une redistribution de rentes – en faveur de ceux qui soutiennent le gouvernement, et peut-être aux dépens de ceux qui ne le font pas. Une réforme, à la différence d’une redistribution, passe donc par la réduction des rentes dans l’ensemble de l’économie, y compris celles dont bénéficie « l’électorat naturel » du parti au pouvoir.Quelques exemples permettront d’éclaircir ce point.Un renforcement de la politique de la concurrence, au sens large, constitue peut-être l’illustration la plus évidente. Une telle initiative est généralement acceptée pour améliorer le fonctionnement du marché, mais elle vise directement les rentes dont bénéficient les entreprises qui sont en position de force sur le marché, et probablement aussi les travailleurs qui tirent avantage de ces rentes. Ce ne sont donc pas seulement les capitalistes, mais également les salariés qui risquent fort de se sentir menacés.De même, une réforme fiscale visant à élargir les bases et à abaisser les taux d’imposition va clairement dans le sens d’un gain d’efficience. Mais les distorsions fiscales créent des rentes en faveur de ceux qui sont en mesure de les exploiter, et ce sont ces mêmes rentes qui sont visées par la réforme. Or, plus une lacune de la législation fiscale est choquante, plus il y a de chances que la survie de quelqu’un en dépende.Peut-être que le domaine de réforme économique le plus délicat à faire entrer dans ce cadre de « réduction des rentes » concerne la politique sociale. De prime abord, il serait dépassé de ma part de faire valoir que les prestations sociales – aide sociale, régimes prolongés d’allocations-chômage, d’allocations-logement, d’allocations familiales, etc. – qu’offrent la plupart de nos sociétés, pour amortir l’impact des revers de fortune sur ceux qui sont les moins à mêmes d’y faire face, constituent des « rentes ». D’un point de vue politique, la plupart des pays de l’OCDE ont choisi de maintenir cette redistribution sous forme de droits fondamentaux garantis à la population, et le plus souvent, il est au moins admis que cette redistribution constitue un élément du contrat social fondamental. En outre, même si l’on s’en tient à des considérations d’efficience plus limitées, des éléments probants d’importance portent à croire qu’une aide sociale adéquate a des retombées dynamiques positives sur les performances globales de l’économie – notamment en termes de perspectives d’avenir économiques pour les enfants.Néanmoins, on ne saurait nier que la politique sociale représente un double fardeau. Cette charge pèse, d’une part, sur la société dans son ensemble sous la forme d’impôts plus lourds (ce qui se traduit inévitablement par des distorsions accrues), et d’autre part, sur l’offre, en créant des possibilités de recherche de rente pour les bénéficiaires potentiels – un phénomène que les économistes qualifient dans leur jargon « d’engrenage de la pauvreté » et de« piège du chômage ». Les solutions à ce problème sont complexes, mais la plupart des programmes de reformes économiques tiennent compte de l’importance de transformer les « droits » absolus à certaines prestations sociales en un « contrat » beaucoup plus conditionnel entre fournisseurs et bénéficiaires des aides, fondé sur une forme ou une autre d’obligation réciproque et – en dernière analyse – sur un simple droit éventuel. La réforme des régimes de pension d’invalidité constitue peut-être en la matière l’exemple le plus évident à l’heure actuelle.Réduire les rentes en vue de parvenir à une plus grande efficience est une tâche qui ne peut que susciter l’opposition de ceux dont les avantages sont menacés, ce qui constitue déjà un obstacle de taille. Or, le problème va plus loin, du fait de la tendance générale à la capitalisation des rentes en dehors du système économique.Prenons l’exemple des allocations-logement. Lorsqu’elles sont créées (peut-être pour des raisons sociales manifestement impérieuses), ces allocations constituent une rente pour ceux qui peuvent désormais se permettre d’acheter un logement. Toutefois, au fil du temps, cette allocation est intégrée dans le prix des habitations. Il s’agit d’une plus-value pour ceux qui possèdent un logement, mais les nouveaux entrants sur le marché n’en retirent aucun avantage effectif. La valeur de cette aide financière est compensée par le prix plus élevé qu’ils doivent payer pour leur logement. En fait, alors que la suppression de cette allocation pourrait se justifier, il est très difficile d’y procéder, car la population actuelle des propriétaires (si l’on part de l’hypothèse que cette aide financière existe depuis longtemps) n’en a pas bénéficié, alors qu’elle en supportera le coût si cette aide est supprimée. Une telle mesure pourrait être considérée – de manière fort légitime – comme tout à fait injuste.Les aides à l’agriculture sont très similaires. Leur valeur est capitalisée dans la valeur des terres, mais il est extrêmement difficile de savoir qui en a effectivement bénéficié. Les exploitants agricoles actuels n’en sont pas les bénéficiaires les plus probables, mais ce sont eux qui risquent fort de disparaître si ces aides ne sont plus versées. Enfin, la difficulté de réformer les systèmes de retraite par répartition offre une illustration un peu plus complexe du phénomène. Selon le modèle de prêt à la consommation de Samuelson, la première génération se trouve pour l’essentiel en situation de bénéficiaire sans contrepartie. L’avantage unique lié au passage d’un système dans lequel vous financez votre propre retraite à un système dans lequel vos enfants financent pour vous est capitalisé en dehors du système. Ensuite, même à situation démographique inchangée, les générations futures bénéficient d’un rendement sur leurs cotisations nettement inférieur à celui de leurs parents ; et dans une société vieillissante, ce rendement devient encore plus faible, voire négatif. Dans ces conditions, un système de retraite par capitalisation semblerait nettement plus attractif, mais sa mise en place suppose la restitution du capital qui avait été extrait du système au bénéfice de la première génération – un fardeau pour la« génération de transition » que la plupart des sociétés ne sont pas prêtes à assumer.Donc, en résumé, la réforme économique est affaire de réduction de rentes. Elle se heurte à l’opposition de ceux dont les rentes sont menacées – et qui le savent fort bien. Les bénéficiaires des gains d’efficience qui découleraient de la réforme sont beaucoup moins conscients de ces gains, qui tendent en tout état de cause à être plutôt dynamiques que statiques. Ainsi, si la politique de la concurrence ou la réforme de la réglementation crée de nouveaux débouchés, il y a fort à parier qu’ils seront exploités. Mais on ne peut déterminer ex ante qui les exploitera (il se peut que les intéressés eux-mêmes l’ignorent au moment de la réforme !). Qui plus est, dans de nombreux cas, les réductions de rentes qui résultent de la réforme peuvent être considérées – et effectivement ressenties – comme injustes, dans la mesure où ce ne sont pas les bénéficiaires de ces rentes qui supportent le coût de leur réduction. C’est, selon moi, cet élément central qui rend si difficile toute entreprise de réforme.Compte tenu de cette difficulté, il peut paraître stupéfiant que des réformes aient lieu malgré tout. En définitive, à de très rares exceptions près, il semble qu’une réforme de grande envergure exige au préalable un sentiment de crise – une crise aiguë comme en Scandinavie au début des années 1990 – ou tout au moins un sentiment de dégradation chronique – comme en Nouvelle-Zélande avant la réforme des années 1980 et aux Pays-Bas au milieu de la même décennie, ou au Royaume-Uni sous le gouvernement de Mme Thatcher. Le trait caractéristique de ce type de situation de crise réside dans une dérive budgétaire, ce qui n’a rien de surprenant quand on y réfléchit. En fait, j’ai l’impression qu’une véritable réforme devient seulement réalisable lorsqu’il n’est plus possible de puiser dans les caisses pour résoudre un problème.On peut supposer qu’un contexte de crise peut également, au bout du compte, se révéler être une condition de réforme suffisante, tout au moins dans les démocraties parvenues à maturité, où l’on imagine que le bon sens finira par prévaloir. Il est cependant clair que le calendrier des réformes dépend du pouvoir politique, qui doit avant tout rendre claire la réalité de la crise. L’évolution du Japon au cours des 10 dernières années, après l’éclatement de la bulle économique, montre que – même lorsque les observateurs internationaux n’ont aucune difficulté à identifier un contexte de crise – l’opinion publique peut ne pas se cristalliser en une base suffisamment solide pour permettre une rupture radicale avec la« politique traditionnelle », contraignant alors le gouvernement à avancer avec précaution, pas à pas, pendant très longtemps.Je reconnais que cet exposé semble m’avoir conduit à une position quelque peu nihiliste, au point de considérer que le scénario de réforme le plus réaliste est d’attendre que les choses tournent suffisamment mal pour qu’il n’y ait plus d’autre choix. Je dois admettre que, pour ce qui est du « noyau dur européen », les conditions préalables à des réformes de fond ne sont, à mon avis, pas encore réunies en ce sens. Mais cela ne signifie pas pour autant qu’il faille demeurer passif. Il y a assurément bien des choses que peuvent faire les gouvernements pour promouvoir les réformes, même quand ils n’ont pas été clairement mandatés pour entreprendre des changements de grande envergure : avancer dans les domaines où le terrain a été le mieux préparé pour les réformes, et jeter les fondations de nouvelles réformes en s’efforçant de modeler, ou de remodeler, la perception qu’a la population des problèmes à régler. Divers instruments – des commissions consultatives « d’experts », des exercices de viabilité budgétaire et même des consultations tripartites (à condition qu’elles ne deviennent pas une sorte de gouvernement parallèle fonctionnant sans légitimité électorale) – peuvent s’avérer très utiles à cet égard. Et il est clair que dans ce domaine, un appui international efficace aux réformes, grâce aux institutions telles que l’UE ou l’OCDE, peut jouer un rôle significatif de soutien, ou même d’impulsion dans certains cas.* Les opinions exprimées dans cet article sont des réflexions strictement personnelles de l’auteur, fondées sur l’expérience qu’il a pu acquérir en tant qu’« observateur » des évolutions économiques dans la zone OCDE depuis 25 ans. Elles ne correspondent pas nécessairement aux points de vue de l’OCDE, ni de ses pays membres. Cet article est tiré de commentaires présentés dans le cadre de la conférence internationale organisée à Bratislava, en République slovaque, le 18 mars 2004, sur le thème des réformes économiques pour l’Europe : potentiel de croissance dans une Union européenne élargie.© L’Observateur de l’OCDE, N°243, Mai 2004


Données économiques

PIB +0.6% T3 2017
Échanges exp +4.3% ; imp +4.3% T3 2017
Inflation annuelle 2,3% septembre 2017
Chômage 5.7% septembre 2017
Mise à jour: 14 nov 2017

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