Quand les Allemands travaillent contre le chômage

Département des affaires économiques
Avec un taux de chômage encore élevé, l’Allemagne se tourne à nouveau vers « les mesures actives du marché du travail ». Des dispositifs en faveur de l’amélioration des qualifications et de l’emploi avaient été mis en place au lendemain de la réunification. Sont-ils efficaces ?
La réunification allemande a sans doute été un véritable exploit. Mais elle a aussi éveillé à la dure réalité les responsables politiques du pays. On s’est d’abord rendu compte que le nombre d’emplois durables dans les nouveaux Länder (États) était beaucoup plus faible que prévu. Les lois économiques allaient en apporter la preuve dans un laps de temps cruellement court : entre 1989, juste avant la réunification, et le début de l’année 1992, l’emploi total dans les nouveaux Länder s’est effondré de 9,9 à 6,5 millions. Le chômage est monté en flèche, rendant fort peu encourageantes les perspectives d’embauche pour un grand nombre de personnes issues de l’ancienne Allemagne de l’Est à économie planifiée. Beaucoup de gens ont émigré à l’Ouest, et on a commencé à remettre en question la nouvelle Allemagne. Le gouvernement Kohl a été confronté à un problème de taille : comment stabiliser l’emploi rapidement et améliorer les perspectives d’embauche des chômeurs ? La solution d’urgence a été de recourir davantage aux « mesures actives du marché du travail », politiques conçues avant tout pour permettre aux chômeurs de trouver plus facilement un emploi, soit en subventionnant leur embauche dans le secteur privé, la fonction publique ou certains organismes d’insertion, soit en leur offrant des programmes de formation mis en place par les pouvoirs publics.L’idée que les pouvoirs publics consacrent un peu moins d’argent à leurs politiques « passives » de garantie des ressources, telles que les allocations chômage, et un peu plus aux mesures actives destinées à redonner du travail aux sans-emploi, paraissait plutôt alléchante. Cette stratégie avait par ailleurs le mérite – discutable peut-être – de donner quelque chose à faire à des personnes qui autrement se seraient tourné les pouces. Mais les mesures actives peuvent être onéreuses et, si elles ne sont pas correctement ciblées, s’avérer inefficaces. Il n’en demeure pas moins, souligne John Martin dans un rapport de l’OCDE, que s’il ne faut pas abuser des mesures actives du marché du travail, leur effet potentiel sur un chômage élevé et persistant peut être appréciable.Les Allemands ne sont pas les seuls en Europe à avoir un penchant pour les mesures actives du marché du travail. Les Scandinaves y ont également recours, de même que plusieurs autres pays, à des degrés et desseins divers. Les résultats obtenus sont toutefois mitigés et le cas de l’Allemagne montre bien les limites de ces programmes. En 1992, quelque 388 000 personnes à l’Est ont participé à des initiatives de création d’emplois et 489 000 à des programmes de formation. Mais on s’est mis à douter de l’efficacité de ces mesures ; et lorsque les suppressions d’emplois ont ralenti, il a fallu appuyer sur le frein en raison des contraintes budgétaires. En janvier 1998, la participation aux différents programmes de création d’emplois et de formation professionnelle dans les nouveaux Länder était tombée respectivement à 177 000 et 125 000 personnes. Le chômage est resté toutefois beaucoup trop élevé : autour de 21 % de la population active. On a reconsidéré les mesures actives du marché du travail auxquelles on a redonné de nouvelles vertus. En novembre 1998, la participation à ces programmes a atteint de nouveaux pics dans les Länder de l’Est : 442 000 du côté des programmes d’insertion et 181 000 pour les programmes de formation.Un problème à long termeA l’instar de plusieurs pays de l’OCDE, l’une des grandes priorités du gouvernement Schröder est la réduction du chômage, en particulier le chômage de longue durée dont les personnes sans emploi depuis plus d’une an représentent 30 % du chômage total. La nouvelle administration a assoupli un certain nombre de dispositions permettant d’appliquer les mesures actives du marché du travail, et il est probable que plus de personnes aient été admis dans des programmes de mesures actives en 1999 qu’en 1998. On prévoit que les dépenses totales liées à ces mesures augmenteront de 16,1% en 1999 pour atteindre 1,2 % du PIB. Ce chiffre inclut les garanties de ressources destinées à sauvegarder l’emploi existant lorsque la demande fléchit pour les travailleurs du bâtiment ; et il ne représente qu’un peu plus de la moitié des fonds consacrés aux allocations chômage et à l’aide aux sans-emploi.Il n’empêche, l’expérience menée dans les Länder de l’Est n’a pas été un franc succès. Prenons le cas du nouveau Land de Saxe-Anhalt. Les études montrent qu’au cours de la période 1990-1997, seulement un tiers des personnes ayant pris part à des programmes de formation et un quart de celles inscrites à des programmes d’insertion ont finalement trouvé un emploi. La plupart des autres participants sont restés au chômage.En raison de leur méthodologie, on ne peut tirer de conclusions précises des études menées en Saxe-Anhalt sur l’impact réel des mesures actives du marché du travail comparées à d’autres formes d’aide aux sans-emploi. Néanmoins, la plupart des analyses économétriques - plus rigoureuses - réalisées sur l’Allemagne orientale indiquent elles aussi que les programmes de création d’emplois n’ont pas connu un succès fou dans la poursuite de leur objectif premier - à savoir réinsérer les personnes sans emploi sur le marché du travail - lorsqu’on les compare aux allocations chômage. En revanche, les programmes de formation et de recyclage semblent s’être mieux tirés d’affaire en matière d’accès à l’emploi, même si les études économétriques sur les Länder de l’Est présentent des résultats contradictoires.On peut sans doute expliquer ces résultats globalement décevants de plusieurs manières. Les personnes inscrites à des programmes professionnels ont peut-être moins de temps à consacrer à la recherche d’un emploi que celles qui reçoivent des allocations chômage. Elles sont en outre plus longtemps admissibles aux garanties de ressources en cas de chômage, ce qui peut avoir un effet pervers dans leur démarche de recherche d’emploi. Les programmes mis en œuvre échouent peut-être aussi parce qu’ils n’améliorent pas suffisamment les qualifications des sans-emploi en fonction des besoin du marché. Dans certains cas, en fait, on assiste même à une perte des capacités. Mais de façon générale, les maigres résultats obtenus dans les Länder de l’Est sont sans doute attribuables à des programmes aux contours encore un peu flous, ce qui après tout, peut être normal dans le contexte d’une économie en transition.Le mieux est l’ennemi du bien Les recherches réalisées dans d’autres pays suggèrent que les programmes de création d’emplois peuvent aussi être accompagnés de coûts improductifs élevés, à savoir des dépenses qui vont au delà de ce qui est nécessaire pour assurer l’emploi d’une personne. Il y a aussi pas mal de phénomènes de replacement de travailleurs de sorte que l’emploi total n’augmente pas mais que les emplois se trouvent redistribués entre différentes personnes. D’après un sondage effectué par l’Office fédéral du travail (voir bibliographie), quelque 14 % des entreprises interrogées dans les Länder de l’Ouest et 22 % de celles des Länder de l’Est ont déclaré que les subventions salariales dont elles bénéficient compensent très largement la plus faible productivité des travailleurs qu’elles ont embauchés et pour lesquels elles reçoivent cette aide financière. En outre, 28 % des entreprises à l’Ouest et 30 % à l’Est ont affirmé qu’elles auraient de toute façon, même sans la subvention, embauché le même travailleur. A l’opposé, 17 % des entreprises à l’Ouest et 22 % à l’Est ont répondu que si le travailleur embauché ne leur avait pas valu d’aide financière, elles auraient embauché quelqu’un d’autre.Vaut-il donc encore la peine d’appliquer les mesures actives du marché du travail ? Oui, à condition d’en connaître les limites. Elles peuvent être efficaces, mais l’expérience menée dans les nouveaux Länder allemands a montré qu’elles doivent cibler certains groupes qui posent problème et, de toutes les façons, être mieux gérées qu’elles ne le sont actuellement. Le fait d’axer la formation en fonction des besoins du marché pourrait considérablement améliorer l’efficacité des programmes de création d’emploi, tout en contribuant à diminuer les coûts improductifs. Une chose est sûre : les mesures actives du marché du travail ne sauraient être à elles seules la panacée au problème du chômage. Comme l’a souligné plusieurs fois l’OCDE, et parfois de manière détaillée comme dans la dernière édition de La stratégie de l’OCDE pour l’emploi, pour réduire le chômage en Allemagne, il convient d’appliquer des réformes structurelles sur le marché du travail, en améliorant par exemple la flexibilité au niveau des négociations salariales. Toutefois, dans les nouveaux Länder où le taux de chômage est bien plus élevé que dans la moyenne des pays de l’OCDE, les mesures actives peuvent constituer des mesures d’accompagnement efficaces.Références« Études économiques de l’OCDE : Allemagne », 1999Office fédéral du travail, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit (IAB) (1999), « Betriebliche Einstellungshilfen – Erste Ergebnisse zu Förderstrukturen und betrieblichen Rahmenbedingungen », Werkstattbericht 6/1999, Nuremberg.Martin, John, « What works among active labour market policies: evidence from OECD countries’ experiences », Labour Market and Social Policy Occasional Papers, n°35, OCDE, 1999.eco.contact@oecd.org


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