Stratégie de l’environnement de l’OCDE : La voie à suivre

Trois ans après l’adoption de la Stratégie de l’environnement de l’OCDE, les gouvernements ne peuvent pas se permettre de ne pas tenir leurs engagements jusqu’au bout.

Chacun sait combien il est difficile de respecter les délais et les promesses, à plus forte raison quand on exerce des responsabilités politiques. Certains problèmes urgents appellent pourtant des réponses fermes et immédiates. Au-delà des promesses ou des engagements, il s’agit surtout de saisir l’occasion de les régler car elle ne se représentera pas forcément. Il en va ainsi de certains défis auxquels nous sommes confrontés dans le domaine de l’environnement.

Les économies et les revenus ont crû à un rythme sans précédent, mais le capital naturel a trop souvent fait les frais de cette expansion. Nous avons certes progressé par rapport à plusieurs objectifs d’environnement, comme la gestion de la demande d’eau ou le découplage entre la croissance économique et les émissions de polluants atmosphériques, tels que le dioxyde de soufre, le monoxyde de carbone et les CFC qui appauvrissent la couche d’ozone. Mais des avancées beaucoup plus importantes s’imposent. La dégradation des écosystèmes se poursuit, les substances chimiques persistantes et toxiques sont largement répandues dans l’environnement, de nombreux stocks halieutiques déclinent et les émissions de gaz à effet de serre, en particulier celles imputables aux transports et à la consommation d’énergie, continuent d’augmenter.

En somme, la question fondamentale est celle-ci : comment continuer de croître et éliminer la pauvreté dans le monde en portant moins préjudice à l’environnement dont dépendent notre pérennité et celle de nos activités ?

Certes, plusieurs sommets médiatisés ont abordé cette question et contribué pour certains à des avancées sur un certain nombre de problèmes. Toutefois, des progrès soutenus exigent une feuille de route. C’est pourquoi les gouvernements des pays de l’OCDE ont adopté en 2001 la Stratégie de l’environnement de l’OCDE pour les 10 premières années du XXIe siècle (voir encadré page suivante). La décennie ciblée par la Stratégie n’a commencé que depuis trois ans, mais il est d’ores et déjà évident que dans plusieurs domaines essentiels, sa mise en œuvre à l’horizon 2010 est mal engagée. Or ces contretemps pourraient bien être lourds de regrets s’il s’avère que les écosystèmes, le climat et la santé des habitants de la planète ont entre-temps subi des dommages irréversibles.

Pour éviter d’en arriver là, il nous faut agir maintenant. La Stratégie de l’environnement met en avant les enjeux essentiels en énonçant cinq grands objectifs et 71 actions concrètes à mener au niveau national. Il s’agit avant tout de progresser sur la voie de la viabilité écologique de façon efficace et économe et dans un souci d’équité sociale. Cohérente et opportune, la Stratégie a recueilli l’adhésion des ministres de l’environnement des pays de l’OCDE lors de leur réunion du 16 mai 2001, et celle des ministres de l’économie et des finances le lendemain.

Si les gouvernements des pays de l’OCDE sont comptables des engagements qu’ils ont pris dans le cadre de la Stratégie, ils savent aussi qu’à l’ère de la mondialisation, ils ne parviendront pas seuls à tous les tenir. Les ministres de l’environnement de 10 pays non membres de l’OCDE – Afrique du Sud, Argentine, Brésil, Chili, Chine, Inde, Israël, Kazakhstan, Russie et Slovénie – ont été invités à la réunion que tiendront leurs homologues des pays de l’OCDE en avril 2004, afin de réfléchir aux problèmes mondiaux d’environnement comme le changement climatique et le recul de la biodiversité. Soulignons que les pays prospères de l’OCDE ne peuvent pas attendre des pays en développement qu’ils se rallient aux accords internationaux sur l’environnement si eux-mêmes ne sont pas capables et désireux de tenir jusqu’au bout leurs engagements.

Au-delà des échanges intergouvernementaux, il est important d’œuvrer aussi en coopération avec les milieux d’affaires, le monde du travail et les organisations non gouvernementales. Pour la première fois de son histoire, l’OCDE a invité des représentants de ces groupes à prendre part à la réunion ministérielle. Face aux problèmes d’environnement, nous sommes tous à plus d’un titre des représentants de la société civile : chacun de nous a sa part de responsabilité dans certains problèmes, pâtit des mauvaises pratiques et profite des progrès accomplis.

Les pays de l’OCDE font-ils des progrès ? En 2001, l’OCDE avait eu recours à la métaphore des feux tricolores pour hiérarchiser les problèmes d’environnement selon leur gravité. Un « feu rouge » a été attribué à ceux qui exigent une réponse urgente (voir les Perspectives de l’environnement de l’OCDE, 2001). Depuis, seuls quelques-uns de ces feux rouges sont passés à l’orange, et aucun n’est passé au vert. Il est de plus en plus évident que des obstacles politiques ou économiques majeurs se dressent sur la voie de la réforme.

Prenons l’exemple du changement climatique et de l’énergie. Beaucoup de pays de l’OCDE ont appliqué ou sont en train de formuler de nouvelles politiques pour réduire au moindre coût les émissions de gaz à effet de serre (GES). Des systèmes d’échange de droits d’émission sont en place dans un certain nombre d’entre eux et prévus dans d’autres. Douze pays appliquent aujourd’hui des taxes sur le carbone ou sur l’énergie, et plusieurs commencent à élaborer des mécanismes de flexibilité basés sur des projets, qui leur permettront d’investir dans la réduction des émissions de GES à l’étranger et de comptabiliser les émissions ainsi évitées au titre de leurs objectifs nationaux. Tout cela paraît prometteur.

Pourtant, la mise en œuvre de ces politiques se révèle difficile. La fiscalité de l’énergie voit son efficience économique et environnementale pâtir des exemptions dont continuent souvent de bénéficier les consommateurs les plus énergivores et polluants. Les taxes sur les combustibles « sales » sont trop peu élevées dans la plupart des pays, ce qui n’encourage guère le passage à des énergies de substitution moins polluantes ou la mise au point de technologies plus performantes.

Au niveau international, les progrès sont plus lents encore. L’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto est suspendue à sa ratification par un nombre accru de pays. Or celle-ci est loin d’être assurée quand on sait que les pays ne parviennent pas à s’accorder sur les aspects scientifiques du changement climatique, ni a fortiori sur les moyens d’y faire face. Malheureusement, il est déjà trop tard pour contrer certaines modifications du climat causées par les activités humaines. Autrement dit, les politiques visant à réduire les émissions de GES devront s’accompagner d’autres mesures pour nous aider à nous adapter aux effets du changement climatique, comme la fréquence accrue des événements météorologiques extrêmes et la montée du niveau des mers.

La pollution représente un autre défi de taille. Malgré l’amélioration des technologies, les normes de qualité de l’air ne sont pas toujours respectées et les émissions de dioxyde de carbone imputables aux transports augmentent au même rythme que la demande de transport. Des politiques économiques et réglementaires beaucoup plus ambitieuses seront nécessaires pour atténuer l’impact de la croissance des transports, notamment routiers et aériens, sur l’environnement et la collectivité.

En ce qui concerne la préservation de la biodiversité, le temps joue contre nous. Les pays de l’OCDE ont certes étendu les zones protégées, qui couvrent désormais 14,6 % de leurs terres émergées, mais en dehors de ces espaces, le recul de la biodiversité se poursuit. Le pourcentage des espèces connues menacées d’extinction continue d’augmenter, et les indicateurs des populations de vertébrés en milieu naturel restent orientés à la baisse. Ces pertes de diversité biologique ébranlent l’équilibre de la vie sur Terre, mettant en péril la prospérité, voire les perspectives de survie. Des efforts accrus s’imposent pour intégrer les objectifs de biodiversité dans les politiques visant l’agriculture, la pêche, le tourisme et les forêts. On observe aujourd’hui un début d’évolution en ce sens, mais là encore, les indicateurs ne sont pas passés au vert. Ainsi, si plusieurs accords internationaux importants destinés à protéger le milieu marin et à assurer la viabilité des pêches sont entrés en vigueur récemment, grâce en partie à leur ratification par certains pays de l’OCDE, les stocks de poissons continuent de diminuer. Par ailleurs, si les subventions agricoles plus « écologiques », liées à des objectifs d’environnement spécifiques, gagnent du terrain au sein de l’OCDE, cette évolution demeure trop lente. À l’évidence, les pays de l’OCDE ne sont pas partis pour atteindre l’objectif, convenu dans la Stratégie de l’environnement, qui consiste à éliminer ou réformer d’ici à 2010 toutes les subventions agricoles préjudiciables à l’environnement.

Pourquoi un tel immobilisme ? Quels sont les obstacles ? Le manque d’informations pertinentes et incontestées est un premier facteur. Il n’est par ailleurs pas facile de mobiliser sur des problèmes qui ont des répercussions à longue échéance ou dont les conséquences sont incertaines. Certaines lacunes dans les connaissances scientifiques – concernant les incidences probables du changement climatique sur l’environnement et l’économie, ou les effets de la disparition d’espèces – freinent un accord sur des mesures appropriées. L’amélioration de la collecte et de la diffusion d’informations environnementales dans les pays de l’OCDE et au-delà contribuera à l’élaboration de politiques de l’environnement plus efficaces, ainsi qu’à une transparence et une responsabilisation accrues dans le cadre des processus de décision.

Les inquiétudes liées aux effets possibles des politiques environnementales sur la répartition des revenus ou la compétitivité sont un autre obstacle. À quoi il faut ajouter la crainte de voir certaines catégories, comme les agriculteurs, les mineurs ou les pêcheurs, pâtir davantage que les autres de ces politiques. Il est pourtant possible de répondre à ces inquiétudes sans nuire aux incitations environnementales créées par des mesures particulières. La tarification de l’eau, par exemple, peut être conçue de telle façon que les usagers paient plus cher à mesure que leur consommation augmente. De cette façon, ils sont incités à réduire au minimum leur consommation d’eau, et on permet néanmoins aux ménages à faible revenu de satisfaire leurs besoins en eau essentiels à un prix abordable.

Comme les gouvernements de ses pays membres le lui ont demandé, le secrétariat de l’OCDE continuera d’appuyer leurs efforts en vue de mettre en œuvre la Stratégie – par des travaux analytiques, des examens mutuels, des informations et une aide à la formulation des politiques. Pour importantes qu’elles soient, ces activités ne doivent toutefois pas faire oublier qu’il incombe aux gouvernements eux-mêmes de prendre les décisions difficiles qui s’imposent pour adopter toutes les mesures voulues et remettre sur les rails l’application de la Stratégie. La difficulté de la tâche n’a jamais fait de doute, mais face à des enjeux environnementaux aussi sensibles, il importe de ne pas revenir sur les échéances que nous nous sommes fixées.

La Stratégie de l’environnement de l’OCDE

La Stratégie de l’environnement de l’OCDE énonce cinq objectifs interdépendants pour parvenir à des politiques environnementales opérationnelles et efficaces par rapport à leur coût dans l’optique du développement durable :

Objectif 1 : Maintenir l’intégrité des écosystèmes par la gestion rationnelle des ressources naturelles (en portant une attention particulière au climat, à l’eau douce et à la biodiversité).

Objectif 2 : Découpler les pressions sur l’environnement de la croissance économique (en portant une attention particulière à l’agriculture, aux transports et à l’énergie).

Objectif 3 : Améliorer les informations pour la prise de décision : mesurer les progrès au moyen d’indicateurs.

Objectif 4 : L’interface social-environnement : améliorer la qualité de vie.

Objectif 5 : Interdépendance environnementale à l’échelle planétaire : améliorer la gouvernance et la coopération.

© L’Observateur de l’OCDE, N°242, Mars 2004




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