L’OCDE

Assurer l’avenir
L’OCDE est une organisation qui a un bel avenir et un rôle déterminant à jouer, à condition qu’elle procède à certaines réformes majeures. Un défi, certes, difficile à relever mais inéluctable.
Annonce : Recherche organisation internationale capable d’aider les gouvernements à relever des défis planétaires : croissance atone ; chômage ; soins et services de santé ; vieillissement ; protectionnisme ; développement ; pauvreté ; pratiques frauduleuses dans les entreprises ; évasion fiscale ; réchauffement climatique ; risques futurs ; etc. La détermination à promouvoir un développement durable et à favoriser l’élévation des niveaux de vie dans tous les pays est indispensable. Une grande expérience et des compétences spécialisées sont essentielles. Sont aussi exigées une solide constitution et d’excellentes références.Toute ressemblance entre cette description de fonctions et l’OCDE est purement fortuite, encore que l’OCDE semble bien placée pour occuper ce poste. Après tout, c’est une organisation dont les membres pèsent lourd à l’échelle du monde. Ils abritent la plupart des grandes sociétés internationales. Ils représentent 60 % du PIB mondial et les trois quarts du commerce international. Ils investissent fortement dans la recherche, le développement technologique, l’éducation et la santé, pour stimuler leur compétitivité et favoriser la cohésion sociale. Ce sont les plus gros émetteurs de CO2 et les plus gros consommateurs d’énergie au niveau de la planète. Ils se trouvent confrontés aux mêmes problèmes et sont, par conséquent, susceptibles de s’entendre et d’agir ensemble. La mondialisation et le développement durable apparaissent comme des enjeux à la mesure de ce club de pays animés d’un même esprit. On ne s’étonnera donc guère que de nombreux responsables au sein de l’OCDE aient souhaité que l’Organisation assume ce rôle.Mais le veulent-ils toujours, alors que plusieurs des grands acteurs au niveau mondial n’en sont pas membres et coopèrent avec elle selon des mécanismes qui ne sont peut-être pas les plus efficaces ? L’OCDE, telle qu’elle se présente actuellement, peut-elle répondre aux attentes des pays membres ?Ma réponse est oui, mais seulement si elle commence par se réformer elle-même. La position autrefois bien établie de l’OCDE sur la scène internationale s’est peu à peu érodée au fil des années. Bien que l’Organisation soit tout à fait performante dans plusieurs domaines, le regard porté par de nombreux pays sur son rôle et son efficacité globale a changé. L’OCDE fait face à des défis inédits ; non seulement elle doit traiter de questions nouvelles, mais elle est confrontée à la concurrence d’autres institutions et d’entreprises. Certes, elle reagit, mais un peu lentement et en manquant de perspicacité. On peut comparer l’OCDE à une entreprise confrontée aux réalités du marché. Pour survivre, voire prospérer, elle doit trouver son créneau, exploiter ses points forts et surmonter ses faiblesses. La prudence est nécessaire mais la réactivité est cruciale. Sur le marché de l’intelligence et du conseil, la timidité n’est pas de mise.Prenons l’exemple des marchés financiers. Ceux qui apparaissent comme des acteurs de premier plan en matière de suivi et de gouvernance sont aujourd’hui le Financial Stability Forum et le G20, même si l’OCDE continue d’être perçue comme un partenaire influent. Dans le domaine de la coopération pour le développement, la Banque mondiale a conforté sa position. Grâce à ses importantes ressources, elle n’hésite pas à s’attaquer à des questions qui étaient autrefois le pré carré de l’OCDE. Ces évolutions ne doivent rien au hasard. Elles reflètent souvent un choix délibéré de la part des membres de l’OCDE dans ces enceintes. L’OCDE subit par ailleurs la concurrence de structures privées comme le World Economic Forum de Davos, qui réunit les principaux dirigeants du monde politique et de la société civile et publie des bilans économiques.Pour autant, je ne doute pas que l’OCDE soit à même de faire face à la concurrence et de jouer un rôle beaucoup plus important. Le défi doit être relevé sur deux fronts. Il y a, d’une part, la question pratique des méthodes de travail et des produits fournis par l’OCDE. Se pose, d’autre part, la question stratégique plus vaste de la composition de l’OCDE et de sa place dans l’architecture mondiale. La réforme doit s’attacher en priorité à améliorer la qualité et l’offre de services de l’Organisation et la doter des mécanismes et des moyens qui lui permettront de mener sa mission à bien.Mais, pour cela, il faut que les pays membres aient une vision courageuse et prospective des actions à engager, et qu’ils investissent dans une organisation capable de réagir efficacement aux problèmes immédiats et à venir.L’OCDE agit sur la base d’un consensus entre les 30 gouvernements membres, ce qui est un avantage sur les questions de substance, mais cela a aussi pour effet de ralentir les progrès. Il est en effet plus difficile de placer les questions d’actualité en tête des préoccupations de l’OCDE et de leur allouer les ressources nécessaires. Le problème des migrations est l’exemple même de la question appelant une réponse urgente de l’OCDE. Or, seule l’adoption d’une procédure de vote à la majorité qualifiée donnerait à l’Organisation une nouvelle dynamique, surtout dans la perspective d’un futur élargissement. En ce qui concerne le secrétariat, l’administration doit s’efforcer de délivrer plus rapidement des produits – études, avis, données, etc. – d’une plus grande acuité, pour aider les gouvernements à améliorer leur propre prise de décision.Indépendamment même des nouveaux enjeux, l’OCDE a besoin de réformes pour s’acquitter de sa mission traditionnelle. L’objectif qui a initialement été assigné à l’Organisation – réaliser une forte croissance durable de l’économie et de l’emploi grâce à la coopération internationale – est toujours d’actualité. Aujourd’hui encore, on n’est pas parvenu à vraiment découpler croissance et dégradation de l’environnement dans la zone OCDE ; les taux de chômage sont souvent élevés alors même que de nombreux travailleurs sont à la recherche d’un emploi ; le protectionnisme commercial demeure fort ; la coopération multilatérale est mise à mal ; des réglementations inappropriées entravent toujours la concurrence, etc. Il est vrai qu’actuellement les marchés financiers sont plutôt calmes et ouverts, mais la vigilance reste de mise si l’on veut que les pratiques de bonne gouvernance s’imposent partout.Par ailleurs, promouvoir le développement de l’économie mondiale – autre objectif assigné dès l’origine à l’OCDE – reste à accomplir. Des cas de réussite existent. Ainsi la Corée est-elle aujourd’hui un membre important de l’OCDE. Que le développement soit une tâche clé de cette petite organisation en surprend beaucoup, qui voient en l’OCDE un club de pays riches. Pourtant, ainsi que le Président John F. Kennedy le déclarait dès 1961, ce serait au travers de l’OCDE et d’autres structures analogues que les États-Unis et leurs partenaires s’efforceraient de répondre aux espoirs de croissance des pays les moins développés. En fait, les pays de l’OCDE sont, par définition, des acteurs majeurs du développement, non pas seulement en raison de leurs marchés mais parce qu’ils sont les plus gros pourvoyeurs d’aide au développement au niveau mondial et parce qu’ils sont la source de la plupart des investissements directs étrangers.La mission de l’OCDE étant intemporelle, le texte de la Convention conserve toute sa validité. Si l’Organisation était créée aujourd’hui, ce texte ne serait guère différent. Il ferait expressément référence à l’investissement, et tiendrait compte de la mondialisation et du développement durable, trois thématiques qui font partie des préoccupations actuelles et qui figurent à l’ordre du jour des travaux de l’OCDE.L’éventail des tâches de l’OCDE est très large, du coup son image manque de précision. C’est un des problèmes auxquels est confrontée l’Organisation. Ses mandants, dans les capitales des gouvernements membres, se trouvent dans tous les secteurs de l’administration, et la coordination est loin d’être satisfaisante. En cela, la situation de l’OCDE est très différente de celle d’autres organisations qui n’intéressent qu’un ou deux ministères. Au niveau mondial, l’OMC s’occupe des échanges, la Banque mondiale du développement, et leFMI de la stabilité financière. Quel est le rôle de l’OCDE dans cette architecture ?Il consiste d’abord à aider les gouvernements membres à mieux gérer l’économie et la société, et à promouvoir le développement. L’OCDE est un laboratoire d’idées et une banque de données ; elle suggère des solutions et montre la voie ; elle conseille les gouvernements ; elle offre un forum et un espace de discussion ; elle sert parfois d’intermédiaire dans les négociations. Sa mission recouvre ces multiples aspects.Ses experts évaluent des situations complexes qui, souvent, transcendent les frontières. Dotés d’une vision prospective, ils soumettent aux gouvernements des avis qui peuvent concerner aussi bien l’agriculture que la société de l’information. L’étendue du champ couvert par l’OCDE contribue à expliquer pourquoi l’Organisation traite avec un si grand nombre de ministères. Elle réunit des fonctionnaires et des experts venus d’horizons différents et associe les entreprises, les syndicats et la société civile aux discussions visant l’élaboration des politiques gouvernementales. Tous s’emploient à évaluer les progrès, s’appuyant essentiellement sur les bonnes pratiques et le droit incitatif – Lignes directrices, par exemple – et en utilisant « la pression des pairs » pour amener les gouvernements à agir. Ils peuvent ainsi les inciter à réformer des institutions qui ne fonctionnent plus très bien et à revoir des politiques mal adaptées ou à améliorer leur réglementation. L’OCDE a notamment été pionnière dans les domaines du commerce électronique, de la stratégie pour l’emploi ou du gouvernement d’entreprise. Sa réussite dans ces secteurs témoigne de l’efficacité de sa démarche.Mais la diversité même des travaux de l’OCDE – fût-elle intéressante pour des analyses transversales – est à l’origine d’une crise d’identité. L’image de l’OCDE demande à être définie plus précisément. Ce serait pour elle un moyen de s’assurer de meilleurs financements et un plus ferme soutien de la part de ses commanditaires, les gouvernements membres.En fait, les coupes budgétaires répétées à l’OCDE donnent le sentiment au personnel que les gouvernements et le public en général ne l’écoutent pas. Une telle situation n’est bonne pour aucune organisation, encore moins pour une institution comme l’OCDE où les connaissances, les compétences, la cohésion et la motivation sont fondamentales.Certes, l’OCDE est souvent citée dans la presse, en particulier en Europe et dans la zone Asie-Pacifique. Mais nombreux sont ceux qui ne voient dans l’OCDE guère plus qu’une nébuleuse de riches pays industriels. Ils oublient que c’est une organisation intergouvernementale dotée d’un secrétariat professionnel qui fournit des produits et services à forte valeur ajoutée, non seulement aux gouvernements, mais aussi aux entreprises, aux syndicats, au monde de la recherche, aux médias et aux organisations de la société civile.Et si la notoriété n’est pas indispensable pour influer sur les politiques gouvernementales, c’est un atout. C’est particulièrement vrai pour un organisme public soucieux d’apparaître comme un partenaire légitime, aux yeux de ses commanditaires et des différents acteurs dans le mouvement de mondialisation. La visibilité aide aussi à éviter les erreurs d’interprétation.Le déficit d’image de l’OCDE aux États-Unis est réel. Mais, même dans un pays comme l’Allemagne où le grand public a appris à connaître l’OCDE grâce à l’étude PISA sur l’éducation, on continue d’ignorer ses travaux sur le gouvernement d’entreprise ou la fiscalité dans une perspective internationale. Les décideurs connaissent sans doute l’Organisation pour ses analyses économiques et ses données, mais il faudrait qu’ils soient davantage au courant de son apport dans des secteurs aussi importants que le bien-être social et les soins et services de santé, ou concernant les bonnes pratiques relatives à l’environnement des entreprises et les politiques territoriales.Priorité à la qualitéUne telle crise d’identité ne doit empêcher ni de réfléchir ni d’agir. Ce qui compte, c’est d’assurer un travail de qualité, d’atteindre les décideurs et d’influencer leurs choix. Heureusement l’Organisation, qui joue un rôle majeur dans plusieurs domaines, peut aussi s’appuyer sur certaines de ses réussites. Sa voix est reconnue au niveau mondial, sur les questions de fiscalité, d’éducation, d’assurance, d’agriculture et de concurrence, par exemple, et elle imprime actuellement sa marque sur des terrains plus nouveaux comme les systèmes de santé et la gestion des risques.Les analyses structurelles des économies des pays membres réalisées par l’OCDE sont sans équivalent dans d’autres organisations publiques internationales. Ses prévisions économiques témoignent de sa réussite dans un domaine d’activité encombré. Dans le domaine de l’éducation, l’OCDE a si bien réussi avec le Programme PISA que l’UNESCO s’est engagée à poursuivre l’exercice, dans le cadre d’un partenariat avec l’Organisation.Mais l’OCDE n’a pas atteint la même qualité et n’a pas eu le même impact dans tous les domaines importants. Aux yeux des gouvernements et de la société civile elle n’apparaît pas comme un acteur de premier plan face aux enjeux de la mondialisation ou du développement durable. Et même si cela tient surtout à un manque d’information, les conséquences sont lourdes. Il n’y a pas de temps à perdre ; l’OCDE doit se montrer plus agressive et occuper la place qui lui revient dans le débat sur la mondialisation, pour l’accompagner tout en minimisant les effets négatifs.En vérité, la concurrence avec d’autres organisations intergouvernementales n’est vive que dans quelques domaines comme la finance et le développement, et c’est plutôt la complémentarité qui prévaut. De plus les recoupements ne sont pas toujours néfastes. Après tout, les gouvernements démocratiques auront toujours besoin d’une seconde opinion.L’OCDE peut apprendre davantage des consultants et des agences du secteur privé en adoptant une approche plus clairement entrepreneuriale envers son travail. Cela signifie un contrôle de qualité plus rigoureux en amont, plus de flexibilité, plus d’attention au client, etc. Cela suppose aussi qu’elle s’appuie sur ses points forts, développe ses produits phares et tire un meilleur parti de sa notoriété. Dans le domaine de l’information, la rapidité et la réactivité sont essentielles. Pourtant, même si l’OCDE est une petite organisation, trop de ses projets prennent souvent trop de temps. L’argument selon lequel l’OCDE adopte un point de vue plus réfléchi ne convainc pas nécessairement des responsables pressés d’agir. La concurrence extérieure est vive et, aujourd’hui, les gouvernements se tournent souvent vers des agences privées, plus recentrées et plus toniques, pour recueillir leurs avis (même si beaucoup de ces agences utilisent les données de l’OCDE pour étayer leurs études).Nouvelles méthodesLes gouvernements de l’OCDE demandent beaucoup aux experts du secrétariat. Or, ils ne peuvent avoir réponse à tout. Il faut donc définir les questions les plus importantes pour les gouvernements et pour leurs électeurs. Les grands enjeux d’aujourd’hui sont, entre autres, le vieillissement, les migrations, la santé, l’éducation, la technologie, la fiscalité et la gouvernance. D’une manière générale, les politiques destinées à favoriser des réformes structurelles harmonieuses et réalistes au sein de nos sociétés doivent constituer le socle de base. Une fois les priorités définies, il faut les financer. Pourquoi ne pas imaginer par exemple une procédure accélérée pour un nombre restreint de projets ?L’OCDE doit surmonter les contraintes bureaucratiques et politiques pour devenir plus forte. Sa structure, assez rigide et compartimentée, ne favorise pas les analyses véritablement transversales. Il est encourageant de constater que des efforts ont été consentis pour améliorer la coopération entre les directions de l’OCDE mais, jusqu’à présent, ils ont donné des résultats mitigés. L’OCDE devrait donner l’exemple et montrer aux gouvernements membres, dans les capitales, comment transcender les lignes de partage ministérielles et produire des avis cohérents et concordants. Cela renforcerait non seulement l’utilité des travaux de l’Organisation mais aussi son image institutionnelle.En dehors du souci de la rapidité, pour conquérir une audience, il faut aussi avoir des choses percutantes et originales à dire, et les présenter d’une façon attractive. Cela ne vaut pas seulement pour le grand public ; même des informations sensibles destinées à un public ciblé doivent être clairement formulées et suffisamment attrayantes pour que des gouvernants fort occupés aient envie de les lire.L’OCDE a parfois du brio, mais, franchement, ce qu’elle produit est trop souvent aride et timoré. La prudence politique n’est pas toujours une excuse recevable. En outre, la théorie et les conjectures occupent parfois trop de place dans les analyses, alors que les avis destinés aux responsables gouvernementaux sont rares. Les gouvernements ne veulent pas entendre des sermons ; ils veulent des guides pratiques.Il ne s’agit pas de faire du sensationnalisme car, après tout, le but de l’OCDE est d’avancer avec tout le monde, sans laisser personne de côté. Mais, dans le même temps, la franchise et la rigueur ont du bon. Cette approche suscitera peut-être certains froncements de sourcil, mais si l’on fait preuve de discernement elle attirera le respect. C’est ce qui s’est produit avec l’étude PISA. Même les pays membres sur lesquels elle avait braqué les projecteurs ont fini par reconnaître sa pertinence. C’est dans ce sens qu’il faut aller.Les données et analyses comparatives sont l’un des points forts de l’OCDE. Les gouvernements seront toujours plus demandeurs de ces produits. Quoique les classements et les comparatifs soient politiquement sensibles parce qu’ils font les gros titres des journaux, les gouvernements les apprécient car ils les aident à garder l’accent sur la nécessité d’améliorer leur performance.À mon avis, l’OCDE se montre trop prudente. Prenons l’exemple du rapport du World Economic Forum sur la compétitivité. L’OCDE pourrait assurément être plus présente et contribuer utilement au débat en proposant des éléments de référence de grande qualité, non seulement pour ce qui est de la compétitivité mais aussi de l’attractivité vis-à-vis de l’IDE, du potentiel de croissance, de la capacité des institutions de faire face à la mondialisation, de la gouvernance, etc.L’OCDE devrait non seulement créer de nouveaux produits mais aussi redéfinir les anciens, pour répondre à la demande des clients. Ses fameuses études économiques pourraient être rebaptisées études structurelles, ce qui correspondrait davantage à ce qu’elles sont aujourd’hui. D’une manière générale, je suis convaincu que tous les examens nationaux effectués par l’OCDE dans plusieurs domaines continuent d’être parmi ses meilleurs produits sur le marché. Mais il faut constamment être sur le qui-vive et les enrichir pour répondre aux besoins du moment.Mais, les produits, aussi bons soient-ils, doivent atteindre leur public. Or, aujourd’hui, trop de travaux de qualité réalisés par l’OCDE ne parviennent pas aux personnes qu’ils devraient toucher dans les capitales. Les parlements non plus n’en ont pas connaissance. Il ne suffit pas de s’appuyer sur les médias. Une diffusion directe dans les capitales (auprès des gouvernements et des parlements) et de plus gros efforts pour toucher d’autres milieux que le cercle immédiat de l’OCDE s’imposent. Après tout, si les clients ne viennent pas sur le marché, le marché doit aller vers eux.Combler le déficit de légitimitéVoilà pour la méthode et les instruments. Mais l’OCDE doit aussi avoir une vision plus stratégique et répondre efficacement aux évolutions qui se produisent dans l’économie mondiale. La critique qui est peut-être le plus souvent entendue concernant l’OCDE vise l’étroitesse de sa composition. Un club restreint peut certes avoir des vertus pour des pays partageant les mêmes valeurs, mais dans le contexte de la mondialisation, l’OCDE doit travailler plus étroitement avec des pays qui ne sont pas nécessairement aussi proches d’elle, en particulier avec les grands acteurs sur la scène mondiale que sont, par exemple, la Chine et la Russie, le Brésil et l’Inde. L’adhésion à l’OCDE n’est peut-être pas la préoccupation essentielle pour tous ces pays, mais leurs choix et leurs politiques dans des domaines comme l’investissement, la concurrence, la gouvernance du secteur public et des entreprises, les migrations et l’environnement, etc., concernent tous les membres de l’OCDE. C’est pourquoi il est plus nécessaire que jamais de travailler plus étroitement en liaison avec eux.En outre, aujourd’hui, certains pays non membres de l’OCDE et des organisations de la société civile voient dans l’OCDE un instrument au service des intérêts des pays développés. Ils la considèrent même, parfois, comme un adversaire et non comme un partenaire dans le domaine de la mondialisation et du développement durable. Même si l’OCDE coopère avec quelque 70 pays, le fait de ne compter que 30 membres, qui sont des pays riches, nuit à sa légitimité comme instrument mondial aux yeux des non-membres et des ONG. Et même dans les pays de l’OCDE, de nombreux responsables politiques commencent à penser ainsi.Pour accroître sa légitimité et sa pertinence, l’OCDE doit renforcer et structurer sa coopération avec les grands acteurs de l’économie mondiale. Cela pourrait, à terme, déboucher sur une adhésion. L’OCDE pourrait ainsi gagner en vigueur et en confiance.Mais comme dans l’entreprise, l’efficience reste le maître mot. Cela veut dire que l’OCDE ne peut s’agrandir indéfiniment. Il est déjà difficile d’avancer à 30, même dans des domaines comme la libéralisation des échanges, on imagine dès lors combien il serait difficile de gérer un club de plus de 45 membres. Il faut préserver un haut niveau d’exigence. Pour que l’OCDE pousse chacun à aller de l’avant et favorise un processus d’apprentissage entre pairs, il faut que tout le monde puisse participer aux réunions dans un esprit de coopération, au lieu de former des alliances comme cela se produit dans d’autres organisations, plus vastes et aussi plus politisées.L’élargissement et la coopération ne seront pas sans conséquences sur la tradition de consensus de l’OCDE. La pratique du « droit incitatif » et des Lignes directrices, et le recours à un accord de principe entre pairs devraient continuer de prévaloir. Mais, sur les questions techniques et de gestion, notamment pour l’établissement du programme de travail, cette façon de procéder présente de sérieuses limites. Dans une OCDE élargie, le vote à la majorité au Conseil deviendrait inévitable comme solution de dernier recours.L’OCDE a renforcé ses capacités et accru son influence notamment grâce à la coopération avec d’autres organisations internationales. La Banque mondiale a été le principal partenaire dans ce processus, mais il subsiste un important potentiel inexploité. Tous les travaux menés au niveau international dans les domaines de la fiscalité, du développement, du gouvernement d’entreprise et de la lutte contre la corruption en ont bénéficié. La force du nombre et la mise en commun des compétences ont un retentissement positif sur l’OCDE et aident à éviter les doublons.Cependant, il convient de se fixer des limites : la force de l’OCDE réside dans l’analyse, l’évaluation et le conseil aux gouvernements. Si ses avis doivent toujours être concrets et prendre en compte la réalité du terrain, l’OCDE doit envisager avec beaucoup de prudence un travail d’assistance technique. La tâche pourrait se révéler trop ambitieuse et, de toute façon, ce n’est pas là que réside l’avantage comparatif de l’OCDE.L’OCDE a beaucoup à faire sur le plan des réformes, mais il serait injuste de conclure sans reconnaître que ses membres n’ont tout simplement pas été de bons commanditaires dernièrement. On a laissé libre cours à des réductions budgétaires réclamées par un tout petit groupe de pays et à un flot constant de critiques de la part d’un groupe beaucoup plus nombreux. Cependant, il n’existe pas de véritable programme de réforme ou de stratégie pour améliorer les choses. Nous devons donner l’exemple et cesser de traîner les pieds. J’espère que l’actuel processus de réforme qui devrait s’achever d’ici la prochaine réunion du Conseil au niveau des ministres, en mai 2004, permettra d’éclaircir l’horizon.Il est fondamental que l’UE et le G7 – deux configurations majeures et qui se chevauchent en partie – précisent clairement ce qu’ils attendent de l’OCDE (leurs membres en sont un élément essentiel) et quel rôle ils souhaitent lui voir jouer dans l’architecture globale des organisations internationales, dans les années à venir. L’attentisme ajouterait à la confusion et aurait probablement un effet désastreux pour l’avenir de l’OCDE à plus long terme. Et pourtant, il ne fait aucun doute que les travaux de l’OCDE profitent de plusieurs façons à l’UE et au G7 et qu’aucune autre structure ou institution, existante ou nouvelle, ne pourrait jouer facilement ce rôle. Tirons les conclusions qui s’imposent et agissons maintenant, afin que les réformes menées à l’OCDE nous profitent à tous. Alors, l’OCDE pourra aider de façon véritablement efficace à relever les grands défis de la mondialisation.* À la demande de l’OCDE, en décembre 2002, l’Ambassadeur Julin a produit un rapport sur l’avenir de l’Organisation.


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