Les mailles du filet se resserrent

Mesures commerciales pour garantir des stocks halieutiques durables
La surpêche reste un problème majeur en haute mer. Éliminer la pêche illégale et non déclarée devrait contribuer à le résoudre. Reste à savoir comment faire.
Vous vous souvenez du Sommet mondial sur le développement durable qui s’est tenu à Johannesburg en 2002 ? Pour beaucoup ce n’est plus qu’un lointain souvenir ; pourtant, à cette occasion, les gouvernements se sont engagés à rétablir les stocks halieutiques épuisés à des niveaux qui permettraient d’assurer une production maximale durable d’ici 2015. Malgré cet engagement et l’intense activité diplomatique et juridique déployée tout au long des années 1990, y compris d’importants accords intergouvernementaux, les chiffres semblent indiquer un déclin grave des stocks halieutiques mondiaux. La pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN), en particulier en haute mer, est un des facteurs à l’origine de ce problème.Quelle est l’ampleur de la pêche illégale ? À vrai dire nous ne le savons pas précisément. Nous disposons en effet de données empiriques mais non de statistiques officielles, pour la bonne raison que, comme son nom l’indique, cette forme de pêche est illégale et non déclarée. En revanche, il est clair que la forte intensification de la pêche, légale et illégale, en haute mer au cours des 20 dernières années a exercé une pression considérable sur les stocks mondiaux. Selon l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), 1 % seulement des ressources halieutiques mondiales sont en voie de rétablissement.Il est révélateur que la production de 12 des 16 régions halieutiques de la FAO dans le monde, y compris dans des zones où se pratique la pêche INN, comme l’Antarctique, le Pacifique Sud-Est et l’Atlantique Nord-Ouest, soit tombée en dessous de son maximum historique, ce qui confirme l’idée que les stocks déclinent. Cela dit, il convient de noter que la FAO, dans son dernier rapport sur l’état des pêcheries mondiales, estime que les captures d’espèces océaniques (ce qui équivaut le plus à des captures en haute mer) se sont élevées à 8,5 millions de tonnes en 2000, soit un volume égal à 10 % de la totalité des captures marines de l’année en question.Que pouvons-nous donc faire pour freiner cette activité de pêche illégale qui, année après année, contribue à vider la haute mer de ses stocks halieutiques ? La surcapacité des flottes de pêche dans le monde reste le problème fondamental. En effet, elle a amené certains chalutiers à se tourner vers la haute mer, renforçant ainsi la pression sur la ressource. Les pays doivent s’attaquer en premier lieu aux facteurs responsables de cette activité.Une possibilité serait une modeste série de mesures, qui viendraient compléter d’autres dispositifs, pour rendre plus difficile l’accès au marché de ces captures illégales. Les poissons et les fruits de mer ne sont-ils pas les produits les plus largement commercialisés dans le monde ?Les mesures commerciales destinées à empêcher la mise sur le marché de produits pêchés illégalement sont une catégorie générale de dispositifs qui englobent, entre autres, des systèmes de documentation des captures (CDS). Ces mesures visent à identifier l’origine de tous les produits de la pêche qui entrent dans les pays membres d’organisations régionales de gestion des pêches (ORGP). La Commission pour la conservation de la faune et de la flore marines de l’Antarctique (CCAMLR), forte de ses 24 pays membres, a mis en place, en mai 2000, le CDS, qui est sans doute un des dispositifs les plus efficaces. La CCAMLR sous sa juridiction tout l’océan qui entoure l’Antarctique.Conformément à ce système, toutes les légines antarctiques et australes commercialisées par les pays membres de la CCAMLR doivent être accompagnées d’un document de capture valide confirmant que le poisson a été pêché en respectant les mesures de conservation de la Commission. En l’absence de ce document les pays participants sont en droit de saisir, de confisquer ou de détruire les arrivages. La mise en application est forcément complexe et dépend des efforts de police des pêches et de surveillance que les pays sont disposés à déployer.En influant sur la demande, on peut renforcer les effets de ces mesures prises du côté offre. Ainsi, de nombreux consommateurs affirment préférer que des écolabels leur indiquent quels sont les « meilleurs » produits alimentaires. Ce mécanisme de marché est évidemment intéressant pour le développement durable. Il permet à la fois d’informer les consommateurs des effets de leur consommation sur l’environnement et de donner aux producteurs une incitation par les prix en leur permettant de proposer des produits verts répondant exactement à la sensibilité des consommateurs. Ce modèle correspond au principe gagnant-gagnant tant apprécié des économistes. Voilà pour les bonnes nouvelles.La mauvaise nouvelle est que, si l’écolabellisation semble efficace pour certains produits alimentaires, elle l’est beaucoup moins pour les produits de la pêche. Les produits de la pêche « écologiques » n’ont, au mieux, que partiellement pénétré les marchés des produits à forte valeur marchande des États-Unis et du Japon, par exemple. L’impact de la labellisation sur la pêche illégale en haute mer est émoussé par les certifications de pêcheries nationales spécifiques.Un autre problème délicat : la compatibilité des mesures commerciales appliquées à la pêche avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sur la non-discrimination et la transparence, et la possibilité de justifier leur emploi par le fait que ces mesures contribuent à « conserver des ressources naturelles épuisables », comme le précise l’Accord du GATT de 1994.Apparemment, les mesures appliquées par les ORGP répondent aux conditions de l’OMC, en dépit de la persistance d’une zone d’ombre. En particulier, certains pays en développement craignent que des mesures commerciales adoptées dans le cadre d’accords environnementaux multilatéraux (AEM), dont pourrait faire partie le système de la CCAMLR, ne soient utilisées contre les membres de l’OMC non signataires. En d’autres termes, l’incompatibilité avec les dispositions de non-discrimination des accords de l’OMC pourrait donner naissance à des litiges.Cela dit, selon le Secrétariat de l’OMC, les mesures appliquées par les membres de la CCAMLR et de la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique (CICTA) sont « des exemples de recours approprié et conforme aux règles de l’OMC (c’est-à-dire non discriminatoire) à des mesures commerciales dans les AEM ». Fait peut-être encore plus significatif, en dépit des sensibilités, aucune poursuite n’a été engagée à l’OMC contre des mesures commerciales appliquées à la pêche (même s’il s’en est fallu de peu). Les programmes privés volontaires d’écolabellisation ne devraient pas non plus être contestés par l’OMC étant donné qu’ils sont mis sur pied indépendamment des gouvernements. Les choses se compliquent néanmoins lorsqu’un gouvernement soutient ou semble cautionner ces programmes. Selon le principe de l’OMC qui veut que les produits « similaires » bénéficient du même traitement pour des raisons commerciales, tous les produits de la pêche devraient être traités de la même manière qu’ils aient ou non été capturés en assurant la durabilité de la ressource. Or, l’écolabellisation ne se contente pas d’estimer la valeur d’un produit, elle évalue aussi la manière dont il a été produit. En ce sens, elle peut donner lieu à une plainte, car expliquer comment il a été pêché équivaut à porter un jugement sur les pêcheurs responsables, la gestion, les effets sur l’environnement, etc.Reste à savoir donc comment lutter avec le maximum d’efficacité contre les activités de pêche illégale qui contribuent à la réduction des stocks halieutiques mondiaux. Les mesures commerciales qui peuvent, dans une certaine mesure, être utiles ne suffisent pas à elles seules à résoudre le problème. En outre, tant qu’un litige sur une mesure commerciale spécifique à des produits de la pêche n’a pas été réglé, il sera difficile d’être catégorique sur la conformité ou non de ces mécanismes aux principes de l’OMC. En attendant, la meilleure stratégie est probablement d’apprendre par l’expérience.* Les idées exprimées dans cet article n’engagent que leur auteur et ne correspondent pas forcément aux points de vue de l’OCDE et de ses pays membres.Alors que la pêche illégale, non signalée et non réglementée est un véritable casse-tête pour les gouvernements et les écologistes, en réalité, les facteurs sociaux et économiques qui sous-tendent cette activité n’ont été que très peu étudiés. La plupart des mesures prises par la communauté internationale étaient légales et juridictionnelles mais les mesures économiques ont été négligées. Le comité des pêcheries de l’OCDE, qui travaille actuellement sur l’INN, animera un atelier les 19 et 20 avril pour traiter ces questions et essayer de trouver des solutions multidisciplinaires à ce problème. Pour plus d’informations, voir www.oecd.org/agr/fish ou nous contacter à observer@oecd.org.Références FAO (2002) The State of the World Fisheries and Aquaculture, Rome, FAO Schmidt, C.-C. (2002), “Pavillons de nuisance”, L’Observateur de l’OCDE N° 233, voir : www.observateurocde.org Upton, S. et Vitalis, V. (2003), Mettre fin au pillage de la haute mer en s’attaquant à la pêche illégale, non déclarée et non réglementée, Table ronde sur le développement durable, OCDE. www.oecd.org/dataoecd/15/16/16801381.pdf OMC (2000), Avantages environnementaux de l’élimination des restrictions et distorsions des échanges : secteur des pêches, Note du Secrétariat, OMC, Genève, WT/CTE/W/167, 16 octobre.


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