Du travail de qualité

Réflexions sur la réunion des ministres de l’emploi et du travail des pays de l’OCDE tenue les 29 et 30 septembre 2003

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«Vers des emplois plus nombreux et meilleurs », le thème choisi pour l’importante conférence, présidée par François Fillon, ministre français de l’emploi et des affaires sociales, qui a réuni ses homologues des pays membres de l’OCDE, peut sembler assez évident. La quasi-totalité des pays de la zone n’ont-ils pas subi une hausse du chômage au cours des deux dernières années et ne sont-ils pas confrontés à l’obligation de créer plus d’emplois pour corriger la situation ?
Mais un autre motif pousse ces pays à mettre, aujourd’hui, l’accent sur la nécessité de créer des emplois « plus nombreux » et « de meilleure qualité ». Au-delà de la lutte perpétuelle qu’ils mènent contre le chômage, les ministres de l’OCDE veulent s’attaquer au problème même de l’emploi, en l’abordant sous l’angle des méthodes permettant d’accroître la participation au marché du travail. Deux raisons pertinentes, quoique moins évidentes, les incitent à se fixer expressément comme objectif de leur politique en matière de travail, le retour à l’emploi d’un plus grand nombre de personnes inactives. La première est le souci d’améliorer la productivité et de renforcer ainsi le potentiel économique puisqu’il est avéré que les économies ayant des taux d’activité plus élevés se portent généralement mieux. La seconde tient au vieillissement démographique. Ce phénomène oblige les pays à trouver les moyens de mobiliser plus de travailleurs afin que les actifs n’aient pas à supporter une charge trop lourde liée au financement de la protection sociale des personnes dépendantes, qui ne travaillent pas.Dans ces conditions, il est tout à fait logique d’encourager la participation au marché du travail. À ce propos, rappelons que le taux d’activité des hommes âgés de 25 à 54 ans est grosso modo identique dans toute la zone OCDE et que, lorsque l’on observe des différences, celles-ci concernent généralement certains groupes sous-représentés. S’agissant du taux global d’activité, c’est I’Islande qui affiche le taux le plus élevé. Bien que la participation des hommes âgés de 25 à 54 ans corresponde à la moyenne, la proportion de jeunes, de femmes et de travailleurs âgés ayant un emploi y est, en effet, plus importante qu’ailleurs. Autre cas de figure, celui de la France, qui se situe dans la moyenne pour ce qui est du taux d’activité, mais qui désire améliorer ses performances. Comment s’y prendre ?Tout en se mettant d’accord sur l’objectif, fort louable, d’améliorer le taux de participation, la trentaine de ministres réunis en septembre n’en étaient pas moins conscients des difficultés. La première concerne les méthodes à appliquer pour ramener au travail les groupes les plus touchés par l’inactivité : travailleurs âgés, femmes, parents seuls et personnes handicapées. L’objectif « meilleurs » emplois pose également problème. Que recouvre-t-il exactement ? Jacques Delors, qui a participé au forum public sur « les bons et les mauvais emplois » organisé en prélude à la réunion ministérielle, s’est même demandé si la notion de « qualité de l’emploi » était en soi un objectif pertinent.Lord Richard Layard de la London School of Economics a présenté lors du forum des arguments directs. Selon lui, les chômeurs sont beaucoup moins heureux que les actifs, et les actifs pourvus d’un « mauvais » emploi plus heureux que les chômeurs. Un tel constat l’amène à se préoccuper davantage de fournir du travail aux chômeurs que de la « qualité » des emplois qui leur sont proposés. Exemples à l’appui, il préconise la mise en œuvre d’une approche énergique, conjuguant le bâton et la carotte, pour aider les inactifs à trouver du travail.Cette argumentation a donné le ton aux discussions des ministres le second jour, d’autant qu’environ 35 % de la population en âge de travailler des pays de l’OCDE est aujourd’hui au chômage ou inactive (25 % des 25-54 ans) et que la majorité des personnes concernées bénéficie d’un soutien de revenu. S’il peut paraître ambitieux de vouloir ramener au travail une fraction importante de cette réserve de main-d’œuvre, cela est aussi une nécessité.Pour doper l’emploi, les ministres de l’OCDE ont reconnu qu’il était essentiel, entre autres, d’éliminer progressivement les plans de retraite anticipée et de restreindre l’accès aux prestations d’assurance maladie de longue durée et aux pensions d’invalidité, qui constituent souvent des voies alternatives vers la préretraite. En complément, il conviendrait de prendre d’autres mesures incitatives, et, en particulier, d’améliorer les lieux de travail pour convaincre les travailleurs âgés de travailler plus longtemps. Plus généralement, il faudrait modifier les attitudes, autrement dit opérer un « changement culturel » : le Comité consultatif économique et industriel auprès de l’OCDE a admis que les entreprises avaient de grandes difficultés à mettre ces principes en pratique. Les représentants des travailleurs en sont également convenu : la Commission syndicale consultative auprès de l’OCDE a ainsi reconnu que, en cas de licenciements, les syndicats ont tendance à négocier les conditions les plus favorables pour les travailleurs âgés.Dans ces conditions, qu’advient-il de la méthode de « la carotte et du bâton » exposée par Lord Layard ? Les ministres de l’OCDE préfèrent, pour leur part, parler d’« obligation réciproque » liant les deux parties. Dans un cadre contractuel, les personnes concernées bénéficieraient d’une orientation professionnelle de qualité, d’une aide à la recherche d’emploi, d’une formation et d’autres prestations, sous réserve qu’elles s’efforcent réellement de trouver un emploi ou un moyen d’améliorer leur employabilité. Cette approche semble produire des résultats comme le montre l’exemple du Canada, du Danemark et de la Suède. Ces trois pays, qui affichent des taux de participation et d’activité parmi les plus élevés, offrent des prestations décentes aux personnes inactives, en les subordonnant au respect de critères rigoureux dans la recherche d’un emploi.Quant à savoir si le principe des obligations réciproques pourrait être appliqué indifféremment à tous les groupes situés en marge du marché du travail, c’est une autre question. Après tout, certains parents seuls doivent assumer des frais élevés de garde d’enfants que leur revenu couvre à peine ; ils peuvent aussi simplement avoir envie de passer plus de temps avec leurs enfants. Et, certains groupes ont surtout besoin de formation, d’autres d’aménagements plus souples de leurs horaires.On ne peut pas non plus traiter de manière similaire tous les handicapés, la cécité étant un handicap tout à fait différent de l’incapacité à marcher. Cela pose donc un problème éthique : faut-il centrer les mesures d’activation sur les personnes susceptibles d’obtenir les meilleurs résultats ou sur celles qui courent le plus grand risque d’exclusion ?Il s’agit d’une question délicate même si l’on considère généralement que le travail, l’insertion sociale et la prospérité vont ensemble. Il n’empêche que certains pays se fixent pour objectif de proposer aux bénéficiaires de prestations une « offre d’emploi appropriée » au lieu de les inciter à accepter le premier emploi venu. D’autres préfèrent adopter une stratégie d’activation plus énergique qui associe des prestations liées à l’exercice d’un emploi et/ou des subventions à la création de nouveaux emplois destinés à des travailleurs peu qualifiés, tout en acceptant le risque de voir se multiplier les emplois faiblement rémunérés et précaires.Cela dit, personne ne conteste que les mesures d’incitation facilitant l’accès au marché du travail doivent faire partie de toute stratégie d’activation. Les ministres considèrent aussi qu’il serait judicieux d’accorder aux femmes des droits à pension pour les périodes où elles ont interrompu leur carrière afin de s’occuper de leurs enfants. La question de savoir qui exactement devrait fournir les services de placement aux demandeurs d’emploi a également suscité de vifs débats. Les services de placement ne sont plus le pré carré du secteur public. L’Australie et les Pays-Bas ont, pour leur part, pris la décision de supprimer leurs services publics de l’emploi et sous-traitent désormais à des fournisseurs privés. D’autres pays se méfient, toutefois, de la sous-traitance car ils craignent que des agences motivées par la recherche du profit privilégient les intérêts des employeurs. Enfin, d’autres, tels le Royaume-Uni et l’Allemagne, cherchent à établir des partenariats entre organismes publics et privés de placement. Il est encore trop tôt pour se prononcer sur ces innovations, mais l’OCDE les suit de près.Le marché du travail a changé depuis les années 1990. Malgré la baisse enregistrée par le chômage en 10 ans, les emplois sont souvent plus précaires. De plus, les compétences deviennent plus vite obsolètes et il faut apprendre rapidement pour s’adapter à de nouvelles tâches. D’où l’importance de l’apprentissage tout au long de la vie, importance réaffirmée par les ministres de l’emploi de l’OCDE lors de la réunion de septembre.Il n’est pas facile de dépasser le stade de la rhétorique. Les ministres peuvent fournir un cadre réglementaire pour encourager une culture d’apprentissage et surveiller la qualité des services de formation. Cela dit, le secteur privé doit assumer sa part de responsabilité.Une autre voie est celle du cofinancement. Celle-ci suppose que tous les acteurs – employeurs, travailleurs et pouvoirs publics – contribuent au financement de la formation. Cela pourrait prendre la forme de contributions financières, mais les travailleurs pourraient aussi prendre sur leur temps libre pour suivre des formations. Qu’est-ce qui marche, pour qui et pourquoi ? Les ministres souhaitent avoir plus d’informations et demandent à l’OCDE de contribuer à trouver les réponses.Enfin, les ministres soulignent que la Stratégie de l’OCDE pour l’emploi a aujourd’hui près de 10 ans et que le moment est venu d’en réévaluer la pertinence. Ils demandent à l’OCDE de procéder, d’ici deux ans, à un vaste réexamen.Références OCDE (2003), Perspectives de l’emploi de l’OCDE, Paris Dossier spécial sur l’emploi, dans L’Observateur de l’OCDE Nº 239, septembre 2003 ; voir : www.observateurocde.org


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