Réforme agricole

Un défi toujours de taille
Direction de l'alimentation, de l'agriculture et des pêcheries

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L’échec des négociations commerciales multilatérales de Cancún a une fois de plus montré à quel point il est difficile de parvenir à un consensus sur la réforme des échanges agricoles.
Nombre de pays de l’OCDE hésitent à réformer leur politique agricole et à démanteler leurs mesures de protection, bien que les avantages d’une telle démarche soient plus que prouvés. Pourquoi les réformes sont-elles si difficiles à réaliser et comment peut-on les encourager ?Dans de nombreux pays de l’OCDE la structure de base des programmes en faveur de l’agriculture n’a que peu évolué dans les dernières décennies. L’instauration de ces programmes se justifiait initialement par la nécessité de soutenir les revenus ruraux au cours de la dépression des années 1930 et par la volonté de stimuler la production agricole au lendemain de la Seconde guerre mondiale. Alors que les besoins de l’agriculture du XXIe siècle sont tout autres, les politiques agricoles se sont généralement renforcées et ont subi de simples toilettages – les cas de refonte radicale ayant été assez rares.En 2002, les transferts à l’agriculture ont coûté aux consommateurs et aux contribuables US$318 milliards au total, soit 1,2 % du PIB, alors qu’ils s’élevaient en moyenne à US$298 milliards pendant la période 1986-88, soit 2,3 % du PIB. Les trois quarts de ce montant sont octroyés sous forme de soutien aux producteurs agricoles et représentent un tiers de leurs recettes brutes, le reste alimentant des postes budgétaires à caractère général tels que la recherche, la commercialisation et les infrastructures. Certes, le soutien des prix du marché et les aides à la production ou à l’utilisation d’intrants ont en partie été convertis en paiements budgétaires, moins liés à la production, mais dans l’ensemble, les transferts au titre de la production ou des intrants continuent de représenter les trois quarts de l’ensemble du soutien à l’agriculture.Les travaux menés par l’OCDE ont montré que le soutien des prix du marché et autres mesures sectorielles n’ont pas réussi à accroître les revenus des ménages agricoles de manière efficace ou équitable. Environ un quart seulement de la valeur du soutien des prix se traduit par un supplément de revenu pour ces ménages, l’essentiel de l’augmentation des recettes allant aux fournisseurs d’intrants, comme les engrais, ou étant capitalisée dans la valeur des terres.Par ailleurs, lorsque la valeur du soutien est liée à la production, soit directement soit par une hausse des prix, l’aide va aux agriculteurs, généralement plus aisés, qui possèdent de grandes exploitations. Quoi qu’il en soit, rien ne prouve que les ménages agricoles des pays industrialisés de l’OCDE aient systématiquement des revenus plus faibles que les autres ménages (bien qu’il existe effectivement des bas revenus au sein du secteur agricole). Il n’est donc pas nécessaire de prendre des mesures pour soutenir les revenus de l’ensemble du secteur.Un autre problème que soulève ce type de soutien est qu’il est loin de répondre aux autres préoccupations de la collectivité, comme l’environnement, les aménités rurales et la sécurité alimentaire. En outre, il impose la mise en place de barrières commerciales, ce qui mine la compétitivité des pays disposant d’un avantage comparatif en agriculture – souvent des pays en développement.Les effets de la réforme sur les pays en développement peuvent néanmoins être complexes. C’est ainsi que la réforme des échanges agricoles pourrait accroître les prix des produits alimentaires importés par rapport à ce qu’ils auraient été en l’absence de réforme et conduire certains exportateurs à perdre les « marges » que leur procurent les préférences commerciales. Ces « perdants » potentiels sont toutefois de plus en plus conscients qu’à long terme les importations subventionnées et les préférences commerciales ne vont guère dans le sens du développement et que, dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ou d’une autre instance, il existe des mécanismes multilatéraux susceptibles de faciliter la transition vers des activités plus productives et compenser les pertes à court et moyen termes.Étant donné toute l’importance que revêt la réforme des politiques agricoles, il est essentiel de réfléchir aux raisons pour lesquelles la réforme continue d’être si difficile à réaliser. L’une des principales pierres d’achoppement est la spécificité des politiques agricoles.Grâce au développement économique, les revenus augmentent et le budget alimentaire des consommateurs en représente proportionnellement une part plus faible. Ainsi, alors que les consommateurs des pays en développement consacrent généralement peu près la moitié de leur revenu à l’alimentation, la part correspondante pour les consommateurs des pays de l’OCDE est d’environ 15 %.La faible croissance de la demande contraste avec l’augmentation relativement forte de productivité, et l’agriculture, bien que performante, est un secteur « en déclin ». Dans de nombreux pays en développement, plus de la moitié de la population active est employée dans le secteur agricole, alors que dans les pays de l’OCDE, la part de l’agriculture dans l’emploi tourne généralement autour de 3 %. C’est la raison pour laquelle la charge que font peser les transferts aux agriculteurs sur l’ensemble de l’économie va en s’amenuisant. Par ailleurs, la concurrence impose des contraintes aux agriculteurs les moins efficients et les incite de plus en plus à exercer des pressions pour obtenir une aide publique.En outre, la baisse de l’électorat agricole encourage les producteurs à s’engager dans l’action collective. En effet, les groupes plus petits tirent plus difficilement parti des avantages procurés par le lobbying réalisé par d’autres, tandis que le regroupement permet de retirer des gains individuels plus élevés, de diminuer plus certainement les coûts organisationnels, et de faciliter la surveillance et le contrôle de ceux qui éludent l’activité politique.Ces facteurs expliquent une asymétrie évidente : les producteurs de sucre, par exemple, sont plus à même de protester contre la suppression du soutien que les consommateurs et/ou contribuables ne sont en mesure de se mobiliser en faveur de celle-ci. Néanmoins, les raisons du déséquilibre politique vont au-delà des incitations purement économiques. Si les décideurs réagissent à ces pressions, ils se placent alors dans une position qui les oblige à défendre les politiques en vigueur. Ils peuvent notamment le faire en revendiquant l’équité et l’efficience des politiques suivies. Ce « bruit » fausse le débat public et peut totalement occulter l’argumentation économique objective.Ce « bruit » se manifeste notamment par la propagation des mythes agraires, au nombre desquels la confusion entre agriculture commerciale moderne et patrimoine rural, et l’idée que les politiques agricoles en vigueur servent à défendre des valeurs sociales fondamentales. Certains de ces mythes s’érodent progressivement, en partie à cause des crises sanitaires, telles que l’ESB, et des craintes que suscitent les conséquences des biotechnologies pour la sécurité des aliments et l’environnement. On pourrait citer aussi les arbitrages à opérer entre intérêts des pays développés et intérêts des pays en développement, en particulier dans les secteurs les plus protégés tels que le sucre, les produits laitiers et le coton. Cependant, de nouveaux mythes risquent d’apparaître, notamment autour des biotechnologies ou d’autres propagés par le mouvement alter mondialiste.Le monde agricole peut exploiter les mythes agraires pour obtenir le soutien l’opinion publique en faveur des programmes existants et pour tisser des liens autour d’avantages étroits sans lien naturel entre eux. Ensuite, des pressions politiques peuvent conduire les hommes politiques à s’associer à la propagation de ces mythes, et une fois impliqués dans le soutien d’intérêts acquis, ceux-ci se doivent de faire en sorte que l’opinion publique convaincue de l’apport positif de leurs interventions pour le monde agraire. Le lobbying permet aussi d’expliquer pourquoi certains secteurs bénéficient de plus d’aides que d’autres. Alors que le poids politique des agriculteurs tend à s’accroître en raison inverse de leur nombre, l’efficacité des groupes aux effectifs nombreux est d’autant plus grande qu’ils parviennent surmonter les obstacles soulevés par l’action collective. Lorsque les politiques sont complexes, par exemple lorsqu’elles varient en fonction de la région ou de tout autre facteur divisant les acteurs du secteur, comme c’est le cas pour l’attribution des quotas, les producteurs sont moins incités tirer profit du lobbying des autres. Ainsi s’explique peut-être le niveau relativement élevé de protection dont bénéficie le secteur laitier.L’environnement institutionnel exerce aussi une influence sur la politique agricole. Dans certains cas, les ministères de l’agriculture peuvent en arriver à se poser défenseurs des intérêts des seuls agriculteurs et, de ce fait, revendiquer le budget le plus élevé possible pour leur secteur. De plus, lorsque les décisions sont prises au niveau supranational, comme dans l’Union européenne, les pays recevant plus qu’ils versent au budget commun peuvent estimer qu’il n’y a pas lieu de se limiter.L’analyse économique, les idéologies, pressions politiques – voire la nostalgie sont autant de facteurs alimentant le processus d’élaboration des politiques agricoles, ce qui ne permet guère de cerner la véritable motivation de telle ou telle décision. Toutefois, à partir du moment où est admise l’importance du lobby agricole, on peut dégager quelques pistes susceptibles de rendre les réformes plus viables politiquement.Tout d’abord, certains mécanismes d’indemnisation peuvent faciliter le processus de réforme. Aux États-Unis, le FAIR Act de 1996 prévoyait d’adopter des formes d’aide faussant moins les marchés ; mais le retour, avec la loi agricole de 2002 (Farm Act), à des instruments davantage liés à la production montre que ce n’est pas tant l’indemnisation qui compte qu’une aide efficace à l’ajustement. Si le dispositif prévoit d’aider les producteurs à se tourner vers des activités agricoles ou extra agricoles plus productives et, de ce fait, plus rémunératrices, non seulement ces dispositions leur seront favorables, mais elles réduiront le risque de les voir ultérieurement réclamer une protection.Pour des raisons analogues, il est important de simplifier les politiques. Le mécanisme de soutien des prix du marché paraît simple, mais l’expérience montre qu’il ne peut exister indépendamment de toute une série d’autres instruments de protection tant à la frontière, par exemple à travers des droits de douane, des contingents tarifaires et des subventions à l’exportation, que sur le plan interne, au moyen de contrôles de la production. Certes, la transparence des paiements versés en contrepartie de la fourniture de biens publics identifiables, comme la gestion de l’environnement, ou sous forme de filets de sécurité, peut générer plus de contraintes administratives, mais si chacun bénéficie d’un traitement efficace, les coûts engendrés par le lobbying pour des privilèges particuliers devraient diminuer.Selon l’analyse menée par l’OCDE, une part non négligeable du soutien agricole est capitalisée dans la valeur des actifs, entre autres les terres agricoles et d’autres investissements spécifiques au secteur. De ce fait, l’étude des incidences de la réforme nécessite de ne pas se cantonner aux seuls effets directs sur les revenus, mais de prendre aussi en compte les impacts sur les propriétaires non exploitants, les titulaires de quotas ou les agrofournisseurs.Il est par ailleurs essentiel de ne pas se limiter aux intérêts immédiats des pays de l’OCDE et de se placer dans une perspective globale. En effet, certaines questions jugées très importantes par les pays de l’OCDE, comme la « multifonctionnalité » de l’agriculture, ont trouvé peu d’écho au niveau mondial.Quelles sont les conséquences de ces constats pour le cycle de Doha ? L’évaluation de l’Accord sur l’agriculture du cycle d’Uruguay réalisée par l’OCDE était relativement optimiste, puisqu’elle décrivait l’accord comme marquant un « grand tournant », en ce sens que l’agriculture était enfin, elle aussi, subordonnée aux règles de l’OMC, même si les niveaux de soutien et de protection demeuraient élevés. Cette évaluation optimiste reposait cependant sur l’hypothèse selon laquelle, ayant établi un système de règles de base, le cycle suivant aborderait plus franchement les questions de protectionnisme. Pour que cet optimisme se justifie suite à l’échec des négociations commerciales de Cancún, il faudra que les pays résistent aux pressions politiques et remplissent les promesses faites lors du lancement du Programme de Doha pour le développement.Références OCDE (2002), Politiques agricoles dans les pays de l’OCDE : un programme de réforme constructif, Paris. OCDE (2003), Politiques agricoles dans les pays de l’OCDE : suivi et évaluation 2003, Paris. Voir : www.oecd.org/agr/© L'Observateur de l'OCDE, N° 240/241, Décembre 2003


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